Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1990-1991 21980 Nr. 2 Justitiële jeugdbescherming NOTA Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 1.1 1.21 3 1.4 Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 Hoofdstuk 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 Hoofdstuk 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 Hoofdstuk 5 Voorwoord Inleiding en kerntaken Justitiële jeugdbescherming in perspectief De kern van de justitiële jeugdbescherming Preventie Opbouw van de nota 10 Verbreden van het draagvlak van beslissingen 11 Inleiding 11 Interne deskundigen 11 Externe deskundigen 12 Functietraining en deskundigheidsbevordering 13 Deskundigheid in relatie tot etnische minderheden 13 Actiepunten hoofdstuk 2 15 Rechtswaarborgen 15 Inleiding 15 Grotere duidelijkheid omtrent procedures en beslissingen 16 Tegenonderzoek 17 Meer rechtswaarborgen met betrekking tot (voorlopige) beslissingen 17 Voorlopige ondertoezichtstelling 17 Waarborgen tegen het voortduren van andere voorlopige maatregelen 18 Hulpverlening aan weggelopen minderjarigen 18 Eigen rechtsingang van het kind 19 Toezicht, klachtbehandeling en inspectie 19 Inleiding 19 Klachtbehandelmg 20 Inspectie 21 Maatschappelijke betrokkenheid 21 Jaarlijkse ontmoetingsdag 22 Actiepunten hoofdstuk 3 22 Positie van de kinderrechter en de instellingen 22 Inleiding 22 De positie en rol van de kinderrechter 23 Gezinsvoogdij 23 Meervoudige kamer 24 De instellingen 24 Pleegzorg 25 Residentiële voorzieningen 26 Actiepunten hoofdstuk4 27 Overige beleidsvoornemens 27 56689 111541F ISSN0921 7371 SDU uitgeverij 's Gravenhage 1991 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 5.1 Een nieuwe maatregel van hulp en steun 27 Aanleiding 27 De maatregel van huip en steun 28 5.2 Jeugdstrafrecht 29 Jeugdreclassering 29 Alternatieve sancties 29 Halt 30 5.3 Financiële taken van de raden voor de kinderbescherming 30 5.4 De positie van de colleges van de raden voor de kinderbescherming 31 5.5 Interlandelijke adoptie 31 Actiepunten hoofdstuk 5 32 Hoofdstuk 6 Financiële en personele consequenties 33 6 1 Financiële consequenties 33 6.2 Personele consequenties 33 Bijlage 1 Standpuntbepaling met betrekking tot de aanbevelingen van de commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming (commissie Gijsbers) en de subcommissie Kinderbescherming (commissie Vliegenthart) 34 Bijlage 2 Lijst van afkortingen 42 Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 vergaderjaa^– fggö-fggi.^i sfs, nrs.T-2," p. 40. Voorwoord De justitiële jeugdbescherming staat ter discussie. De Tweede Kamer heeft in de afgelopen jaren enkele malen aandacht hiervoor gevraagd, ouders hebben zich georganiseerd en klachten geformuleerd en de media hebben zich niet onbetuigd gelaten. In de maatschappelijke en politieke discussie staat de vraag centraal of de structuur en de organisatie van de jeugdbescherming nog wel voldoen aan de eisen van de tijd. In de afgelopen anderhalf jaar is de discussie in een stroomversnelling geraakt. In verband met klachten over de raden voor de kinderbescherming heb ik in januari 1990 de commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming (commissie Gijsbers) ingesteld. In mei 1990 heeft de commissie rapport uitgebracht. Conclusie was dat op de structuur van de raden niet zoveel is af te dingen, maar dat een aantal kwalitatieve verbeteringen wel nodig is. Op het rapport is, behalve door instanties waaraan dit is gevraagd, vooral gereageerd door groeperingen van ouders. Voorts werd een onderzoek verricht door de subcommissie Kinderbe– scherming (commissie Vliegenthart), ingesteld door de Vaste Commissie voor Justitie en de Bijzondere Commissie Jeugdwelzijnsbeleid. Ook dit onderzoek vond plaats naar aanleiding van signalen en klachten over de kinderbescherming. In oktober 1990 heeft de commissie Vliegenthart verslag gedaan van haar onderzoek. De commissie Gijsbers heeft zich gericht op de raden voor de kinder– bescherming. Het onderzoek van de commissie Vliegenthart richtte zich op het bredere terrein van de justitiële jeugdbescherming. Deze commissie is van mening dat de structuur van de jeugdbescherming als geheel op een aantal punten voor verbetering vatbaar is. Het betreft met name de rechtswaarborgen voor de burger die met de jeugdbescherming in aanraking komt'. In de nota «Justitiële jeugdbescherming: met recht in beweging» neemt de regering op een aantal belangrijke onderdelen een standpunt met betrekking tot deze problematiek in. Op andere onderdelen wordt een richting aangegeven. Met de opmerkingen en reacties van de ouders heb ik zorgvuldig rekening gehouden. Het bieden van bescherming en hulp aan minderjarigen dient zodanig te geschieden, dat daarbij met gerechtvaardigde belangen van ouders op passende wijze rekening kan worden gehouden. Overigens hoeven belangen van ouders en belangen van minderjarigen niet altijd strijdig met elkaar te zijn. Zowel deze nota als de rapportages van de commissies Gijsbers en Vliegenthart vormen, naar ik hoop en verwacht, een vruchtbaar kader voor de gedachtenwisseling met de leden van de Tweede Kamer over de toekomst van de justitiële jeugdbescherming. De nota «Justitiële jeugdbescherming: met recht in beweging» is niet los te zien van het beleidsplan «Recht in bewegtng», dat de Minister van Justitie en ik op 27 september 1990 hebben gepresenteerd. In het beleidsplan wordt ingegaan op wat wij als de drie zwaartepunten in het justitiebeleid van de komende jaren zien, te weten: - geïntensiveerde uitvoering van de justitiële kerntaken met betrekking tot wetgeving, rechtshandhaving en rechtstoepassing; - netwerkvorming met andere bestuursorganen en een grotere betrok– kenheid van de maatschappij; - modernisering van organisatie en beheer. In «Recht in beweging» is de justitiële jeugdbescherming omschreven a's ®én van ^e kernactiviteiten van Justitie. In deze nota wordt die kerntaak nader uitgewerkt. Met de commissies Gijsbers en Vliegenthart Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 «Recht in Beweging», Den Haag. ^s93 ben ik van mening dat op een aantal punten verbetering noodzakelijk is. Naast wetgeving en beleidsbepaling zullen ten behoeve van de uitvoering van de hierna te presenteren voornemens ook tijd en financiële middelen nodig zijn. Deze zijn voor de korte termijn voorhanden. Binnenkort zal worden bezien hoe door herschikking additionele middelen voor de langere termijn kunnen worden vrijgemaakt. 1 Inleiding en kerntaken /. 1 Justitiële jeugdbescherming in perspectief Sedert de zestiger jaren heeft de Nederlandse samenleving een ontwikkeling doorgemaakt die van grote betekenis is geweest, onder andere voor de positie en het functioneren van het recht. Sleutelbe– grippen in die ontwikkeling zijn: sterk toenemende welvaart en mondigheid van de burger, individualisering, een grootschaliger en anoniemere maatschappij, ontzuiling en de opkomst van de verzorgings– 2 staat. Ook minderjarigen in Nederland worden geconfronteerd met deze ontwikkelingen. Een gevolg is dat jeugdigen thans meer mogelijkheden hebben in hun groei naar zelfstandigheid, bijvoorbeeld in het kiezen van een opleiding, maar ook dat van hen in dit opzicht meer wordt gevraagd. Daarbij kunnen zowel jeugdigen als hun opvoeders met ernstige problemen worden geconfronteerd. Jeugdigen lopen risico's, bijvoor– beeld om verslaafd te raken aan drank, drugs en gokken. Verder richten sommige jongeren regelmatig vernielingen aan, plegen diefstallen of gebruiken geweld. Ook het voortijdig verlaten van school is een probleem. Veelal is er sprake van een cumulatie van problemen. Voortijdig schoolverlaten kan bijvoorbeeld leiden tot uitzichtloosheid, hetgeen weer kan leiden tot criminaliteit. De complexiteit van de proble– matiek bij jeugdigen lijkt toe te nemen. Allochtonen vormen zes procent van de groep van minderjarigen. Onder hen doen problemen zich frequenter en in sterkere mate voor dan onder autochtonen. Het merendeel van de jeugdigen slaagt erin om problemen die zich tijdens het opgroeien voordoen zelf of met behulp van anderen op te lossen. Indien dit niet lukt, kan er sprake zijn van bedreiging van de jongere met «zedelijke of lichamelijke ondergang». Justitieel optreden is dan geboden. De in 1905 ingevoerde kinderwetten maakten het mogelijk om het ernstig bedreigde kind te beschermen en te helpen en om, op bij hun leeftijd passende wijze, op te treden tegen jeugdigen die zich misdadig gedroegen. Nadien werd de wet– en regelgeving verder ontwikkeld en werden instanties en instellingen gecreëerd om hieraan uitvoering te geven. De voogdijraden, later de raden voor de kinderbescherming, werden ingesteld met de bevoegdheid om kinderbeschermingsmaatre– gelen te verzoeken. Kinderrechters, specialisten op het gebied van het zich ontwikkelende jeugdrecht en jeugdstrafrecht, werden benoemd om te oordelen over deze verzoeken en leiding te geven aan de uitvoering van de ondertoezichtstelling. Voogdij-instellingen en gezinsvoogdij– instellingen (ondertoezichtstelling) werden opgericht om uitvoering te geven aan de uitgesproken maatregelen. In de jaren zestig en zeventig werd gedrag dat voordien als afwijkend en ongewenst werd beschouwd in toenemende mate maatschappelijk getolereerd. Dit gedrag werd in hoofdzaak vertoond door jongeren, wier aantal door de geboortegolf van na de oorlog relatief was toegenomen. Deze maatschappelijke accentverschuiving leidde tot terughoudendheid Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 om justitieel in te grijpen in het leven van kinderen en het gezin, tot uitdrukking komend in een afname van het aantal kinderen dat onder een maatregel van kinderbescherming werd gesteld. Zowel in de justitiële jeugdbescherming als de jeugdhulpverlening gold en geldt het uitgangspunt dat de aanpak van problematische opvoedingssituaties zo weinig ingrijpend van aard dient te zijn als maar mogelijk is en bij voorkeur dient te geschieden op vrijwillige basis. In de jaren tachtig treedt opnieuw een accentverschuiving op. Het inzicht groeit dat justitieel optreden in bepaalde gevallen noodzakelijk is, en dat niet optreden slechts verhulling van de ernst van de problematiek zou betekenen. Het uitgangspunt daarbij blijft onveranderlijk de bescherming van het kind. Vanaf het midden van de jaren tachtig neemt het totaal aantal kinderen dat onder toezicht is gesteld toe (zie figuur 1). De zwaarste ingreep van ontheffing/ontzetting wordt minder vaak toegepast. Fïguur 1: Ontwikkeling van het aantal kinderen tot 18 jaar bij instellingen naar soort maatregel in de jaren 1984—1989 (bron: ministerie van Justitie) X1000 20 _ 10 _ IË I 0 .II1uIjaar 1984 1985 1986 1987 1988 1989 • voogdij B OTS 0 totaal De justitiële jeugdbescherming heeft zowel een civielrechtelijk als een strafrechtelijk karakter. Daarbij moet overigens worden opgemerkt dat deze zich niet in alle gevallen duidelijk laten scheiden. Waar het oudere kinderen betreft kunnen vormen van lichte maar ook middelzware crimi– naliteit de kinderrechter aanleiding geven (ook) civielrechtelijk in te grijpen. Wat de klassieke kinderbeschermingsmaatregelen èn de advisering inzake voogdij en omgang bij echtscheiding betreft dient het uitgangspunt te zijn dat, indien de overheid zich mengt in het privéleven van mensen, dit dient te geschieden op basis van deskundigheid, duide– lijke procedures en voldoende rechtswaarborgen. Indien tenslotte tot ingrijpen wordt overgegaan, rust op de overheid de taak ervoor te zorgen dat èn ouders èn kind die hulp en bescherming die zij behoeven dan ook daadwerkelijk - en van optimale kwaliteit - krijgen. Er is geen reden te twijfelen aan de inzet en integriteit van de uitvoe– renden in de justitiële jeugdbescherming. Niettemin moet worden gecon– stateerd dat in deze tijd niet in voldoende mate kan worden voldaan aan de aan civielrechtelijke procedures te stellen eisen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Ook voor wat het strafrechtelijk deel betreft moet worden geconsta– teerd dat de situatie niet optimaal is. In de eerste plaats is het op dit moment niet mogelijk maatregelen en straffen - zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht - op adequate wijze ten uitvoer te leggen. In de tweede plaats is het niet aanvaardbaar dat er wel een goed functio– nerend reclasseringsaanbod voor volwassenen is, maar de jeugdreclas– sering nog maar langzaam van de grond komt. Ook met betrekking tot alternatieve sancties zijn er achterstanden weg te werken. Sinds 1959 (Verklaring van de Rechten van het Kind) is het een inter– nationaal erkende norm dat kinderen als eersten recht hebben op hulp, dus prioriteit genieten boven volwassenen. Deze norm wordt door mij ten volle onderschreven. Daar waar vroeg kan worden ingegrepen is bovendien de kans op succes het grootst. Veel problemen kunnen dan worden voorkomen. Deze nota geeft - in aansluiting op de rapporten van de commissies Gijsbers en Vliegenthart - de richting aan waarin het huidige beleid zal worden bijgesteld. Het draagvlak van beslissingen wordt verbreed door het inschakelen van meer en andere disciplines. Voorts wordt meer openheid en duidelijkheid in procedures geschapen door betere voorlichting, klachtbehandeling, toezicht, inspectie en aangescherpte wet– en regelgeving. Daarnaast stel ik voor een duidelijker scheiding tussen rechtspraak en uitvoering aan te brengen door een verandering van de rol en positie van de kinderrechter en de instellingen voor gezins– voogdij. Tenslotte wordt zowel de kwantiteit als de kwaliteit van de uitvoering versterkt door de ontwikkeling van jeugdreclassering en alter– natieve strafafdoeningsmogelijkheden en door verbetering van de organi– satie van de instellingen voor gezinsvoogdij. Het is duidelijk dat de invoering van een dergelijk ambitieus programma tijd en financiële middelen vraagt. 1.2 De kern van de justitiële jeugdbescherming In de justitiële jeugdbescherming staat bescherming van het kind dat ernstig in zijn ontwikkeling wordt bedreigd, centraal. Er zijn verschillende situaties te onderscheiden waarin zich ernstig bedreigende omstandig– heden voor de ontwikkeling van het kind kunnen voordoen. Daaruit zijn de kerntaken van de justitiële jeugdbescherming af te leiden. Zo is er de situatie waarin ouders, om welke redenen dan ook, niet of onvoldoende in staat of bereid zijn om de zorg en opvoeding van hun kind op adequate wijze vorm te geven. Het gaat dan onder andere om ernstige vormen van (seksuele) mishandeling en ernstige verwaarlozing. Het is de taak van de overheid om in dergelijke situaties op te treden door het toepassen van een maatregel van justitiële jeugdbescherming (ondertoezichtstelling en ontheffing/ontzetting). Een situatie, waarin zich voor het kind ernstig bedreigende omstandig– heden kunnen voordoen, is die waarin het kind in conflict is met zijn omgeving en zich onttrekt aan het ouderlijk gezag door bijvoorbeeld weg te lopen. Ik ben van mening dat in dergelijke situaties dient te worden getoetst of er sprake is van ernstig bedreigende omstandigheden, die tot een civielrechtelijke maatregel moeten leiden, dan wel van een accep– tabele, zij het vroege, vorm van groei naar zelfstandigheid. Een andere situatie betreft ernstige of herhaalde overtreding door de minderjarige van door de samenleving gestelde en in wetgeving vastge– legde strafrechtelijk gesanctioneerde normen. Zowel de belasting van de samenleving als de voorspelbare negatieve toekomstverwachting van de jeugdige rechtvaardigt in deze gevallen overheidsoptreden. De norm met betrekking tot hetgeen als «ernstige bedreiging» dient te worden aangemerkt wordt gesteld door de samenleving. De justitiële Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 jeugdbescherming onderscheidt zich hierin van de vrijwillige hulpver– lening doordat in de vrijwillige hulpverlening de hulpvrager zelf de norm stelt over wat wenselijk is en zelf beoordeelt of de hulpverlener aan de gestelde verwachting met betrekking tot de hulpverlening voldoet. De commissie Gijsbers heeft in haar beschouwing aangegeven dat met name de ontwikkeling van de (rechts)positie van ouders en kinderen na het tijdperk van de verzuilde samenleving van grote invloed is geweest op wat onder «ernstige bedreiging» dient te worden verstaan. Terecht stelt de commissie de vraag welke maatstaven moeten worden aangelegd om opvoedingssituaties te beoordelen in een samenleving met een pluriform normen– en waardenpatroon. Waar de één spreekt van seksueel misbruik, zal de ander spreken van een vrije seksuele opvoeding. Bovendien veranderen de normen van de samenleving voort– durend onder invloed van zich wijzigende opvattingen. In een dergelijke situatie kunnen normen die wettelijk worden vastgelegd niet anders dan globaal zijn. De wettelijke norm «bedreiging met zedelijke en lichamelijke ondergang» brengt daarom noodzakelijkerwijs discretionaire bevoegd– heden met zich mee. In onze samenleving is de rechter aangewezen om aan de wettelijke norm te toetsen en te beoordelen of er (nog) sprake is van ernstige bedreiging. Zoals reeds in de voorgaande paragraaf vermeld zie ik een goed en samenhangend stelsel van rechtswaarborgen (voor ouders èn kinderen) enerzijds en een zorgvuldige uitvoering van straffen, maatregelen en hulpverlening anderzijds als de twee pijlers van de justitiële jeugdhulp– verlening, zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk. In de volgende hoofd– stukken wordt hierop nader ingegaan. In de justitiële jeugdbescherming speelt een aantal instituten een belangrijke rol, waaronder de raden voor de kinderbescherming, de kinderrechters en de (gezins)voogdij-instellingen. Uiteraard wordt bij de uitvoering ook gebruik gemaakt van de voorzieningen voor jeugdhulpver– lening, zoals voorzieningen voor pleegzorg, inrichtingen en ambulante hulpverlening. De raden voor de kinderbescherming zijn belast met het onderzoek van problematische situaties en het vorderen van maatregelen van kinderbe– scherming en het adviseren van de rechter in diverse procedures, waaronder de regeling van voogdij en omgang in geval van echtscheiding. De kinderrechter houdt zich vooral bezig met rechtsprekende taken, maar geeft thans ook leiding aan de uitvoering van een van deze maatre– gelen, de ondertoezichtstelling (ots). Zoals aangegeven is het mijn bedoeling deze laatste taak - de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de ots over te brengen naar de gezinsvoogdij-instellingen. De (gezins)voogdij-instellingen hebben tot taak uitvoering te geven aan de maatregelen van voogdij en gezinsvoogdij. Zij nemen de verantwoorde– lijkheid voor de opvoeding van de jeugdige geheel (voogdij) of gedeel– telijk (ots) van de ouders over en verrichten daartoe al datgene dat voor een evenwichtige groei naar volwassenheid nodig is. Ook op de taken van deze actoren in de justitiële jeugdbescherming zal in de volgende hoofdstukken worden teruggekomen. 1.3 Preventie Ik hecht eraan op te merken dat justitieel ingrijpen niet louter een repressief en curatief, maar ook een preventief karakter heeft. Preventief in die zin dat ingrijpen mede dient te zijn gericht op het voorkomen van het voortbestaan of verergeren van probleemsituaties. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 In algemene zin kan de justitiële jeugdbescherming bijdragen aan preventie door structureel te participeren in de regionale samenwerkings– verbanden jeugdhulpverlening. Systematische terugkoppeling van ervaringen naar de voorliggende voorzieningen binnen de samenwer– kingsverbanden dient te leiden tot betere afstemming en verhoogde effectiviteit. Het moge duidelijk zijn dat een effectief preventiebeleid niet een zaak van Justitie alleen is, integendeel. Een aantal andere rninisteries en maatschappelijk betrokkenen valt daarin een minstens zo belangrijke rol ten deel. Zoals in de jeugdhulpverlening gebruikelijk is, dient de justitiële jeugd– bescherming na te streven dat justitieel ingrijpen in de lichtst mogelijke en kortstdurende vorm plaatsvindt. Dit betekent dat allereerst wordt bezien of vrijwillige hulpverlening nog tot de mogelijkheden behoort. Pas daarna komen maatregelen in een meer gebonden kader aan de orde. De zwaarte van de maatregel neemt recht evenredig toe met beperking van vrijheden en bevoegdheden, al naar gelang de ernst van de situatie. Voor het jeugdstrafrecht geldt hetzelfde. Het justitieel optreden varieert van het politiestandje via alternatieve sanctie tot bijvoorbeeld vrijheidsbe– neming, afhankelijk van de ernst van het delict en de persoonlijkheid en omstandigheden van de jeugdige verdachte. Voor het tot gelding brengen van het recht behoeft Justitie de steun van de maatschappij in al haar geledingen. Het regeringsbeleid van maatschappelijke ontwikkeling door sociale vernieuwing en brede partici– patie schept daartoe een nieuw kader. Het recht moet en kan daarmee in de komende jaren weer meer complementair worden aan het zelfregule– rende vermogen van de maatschappij. Ook dit acht ik een vorm van preventie. In dit verband merk ik op dat de inzet van vrijwilligers in de jeugdbescherming van groot belang is, juist vanwege het scheppen van een breed maatschappelijk draagvlak. Een goed voorbeeld van vermaat– schappelijking in de jeugdbescherming is de pleegzorg. Indien uithuis– plaatsing van een jeugdige is geïndiceerd, geniet plaatsing in een pleeg– gezin voorkeur, omdat daar de gezinssituatie het dichtst wordt benaderd. 1.4 Opbouw van de nota In hoofdstuk 1 is de kern van de justitiële jeugdbescherming behandeld: het bieden van bescherming en hulp aan de jeugdige die, door welke oorzaken of omstandigheden dan ook, ernstig in zijn ontwik– keling wordt bedreigd. Om bescherming en hulp te kunnen bieden kent de jeugdbescherming een aantal maatregelen. Deze worden uitgesproken door de (kinder)rechter en, veelal onder diens verantwoordelijkheid, uitgevoerd door de instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij en de (justitiële) jeugdinrichtingen. Aan het uitspreken en uitvoeren van maatregelen gaat onderzoek vooraf. Daarover gaan de hoofdstukken 2 en 3. De positie en de rol van de kinderrechter en van de uitvoerende organen komen in hoofdstuk 4 aan de orde. In hoofdstuk 5 worden de overige beleidsvoornemens aangekondigd. Volledig nieuw is hier de maatregel van hulp en steun. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 3 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, Den Haag, Ministerie van Justitie, mei 1990. 4 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, aanbeveling 1, p. 24. 2. Verbreden van het draagvlak van beslissingen 2.1 Inleiding Het is de taak van de raad voor de kinderbescherming om, als daar aanleiding toe bestaat, situaties te onderzoeken waarin minderjarigen opgroeien. Als de conclusie van het onderzoek luidt dat er sprake is van voor het kind ernstig bedreigende omstandigheden, is justitieel optreden geboden. De raad heeft hiertoe de mogelijkheid door een maatregel te verzoeken of een advies uit te brengen aan de rechter. De raad zal geen gebruik maken van zijn bevoegdheden indien betrokken verzorgers bereid en in staat zijn om op basis van vrijwillige hulpverlening een bevredi– gende oplossing te realiseren voor ondervonden of geconstateerde problemen. De raad dient er echter geen twijfel over te laten bestaan dat hij, wanneer op redelijke termijn geen bevredigende oplossing wordt gevonden, van zijn bevoegdheden gebruik zal maken. Uitgangspunt van het beleid is dat, als van overheidswege wordt opgetreden, dit gebeurt op basis van een deskundig onderzoek en dat bij de beoordeling van de situatie uiterste zorgvuldigheid wordt betracht. Deskundigheid en zorgvuldigheid zijn centrale begrippen in de analyse en aanbevelingen van de commissie Gijsbers3. De commissie is tot de conclusie gekomen dat het aantal geuite klachten geen aanleiding geeft om te spreken van structurele tekortkomingen bij de raden. De commissie Gijsbers legt «structureel» uit als tekortkomingen die bij uitstek kunnen worden toegeschreven aan de structuur van de raden en die door een andere organisatiestructuur zouden kunnen worden verholpen. Ik heb, met de commissies Gijsbers en Vliegenthart, geen reden om te twijfelen aan de integriteit en inzet van de medewerkers in de justitiële jeugdbescherming. De aanbevelingen van beide commissies met betrekking tot deskundigheid, zorgvuldigheid en rechtswaarborgen kunnen evenwel tot wenselijke verbeteringen van de taakuitvoering van de organen van jeugdbescherming leiden. De inzet van interne en externe deskundigen kan het draagvlak van te nemen beslissingen verbreden. Daar wordt in dit hoofdstuk nader op ingegaan. Meer duidelijkheid omtrent procedures en beslissingen, meer mogelijkheden om (voorlopige) beslissingen ter discussie te stellen, verbetering van de rechtspositie van kinderen en ouders en verbeterd toezicht beogen de zorgvuldigheid te vergroten. Dit wordt in hoofdstuk 3 uitgewerkt. 2.2 Interne deskundigen De aanbeveling van de commissie Gijsbers om interne deskundigen bij de raden aan te stellen neem ik over4. Het aanstellen van interne deskun– digen maakt het mogelijk om kinderbeschermingszaken ook vanuit andere invalshoeken dan die van de maatschappelijk werk-discipline te bezien Door consultatie, het verrichten van deelonderzoek, deskundig– heidsbevordering van de maatschappelijk werkers en toetsing van het in voorbereiding zijnde advies of verzoekschrift draagt de interne deskundige bij aan het verbreden van het draagvlak van beslissingen. Diens inbreng bij de diagnostiek acht ik ook van groot belang. De interne deskundigen dienen gedragswetenschappers te zijn die beschikken over ruime kennis, vaardigheden en praktische ervaring in het werken met kinderen. Bij de raad Arnhem is inmiddels een experiment gestart met een interne deskundige. Er is een pedagoog aangetrokken die via consultatie Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 5 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbeschertning, aanbeveling 3, p. 25. en deelname aan intervisiegroepen en werkbesprekingen vanuit zijn deskundigheid een bijdrage levert aan het door de maatschappelijk werker uit te voeren onderzoek. De verwachting is dat dit interdisciplinair bespreken van casuïstiek een verdieping van de deskundigheid van de raadsmedewerker tot gevolg zal hebben, dan wel aangeeft welke aspecten specifieke aandacht behoeven binnen een deskundigheidsbe– vorderend programma. Daarnaast zal naar verwachting interdisciplinaire bespreking de behandeling van concrete gevallen ten goede komen. Ook bij de raad Alkmaar is een experiment gaande: naast consultatie verricht de interne deskundige, een kinderpsycholoog, zelf psychologisch onderzoek in aanvulling op het onderzoek door de maatschappelijk werker. Naar aanleiding van de evaluatie van beide experimenten zal in overleg met de raden voor de kinderbescherming nadere besluitvorming plaats– vinden over het aanstellen van interne deskundigen bij de raden. 2.3 Externe deskundigen Overeenkomstig de aanbeveüng van de commissie Gijsbers zal ik de mogelijkheden van de raden om een beroep te doen op onafhankelijke externe deskundigen bevorderen5. Dit beroep is noodzakelijk wanneer sprake is van een zodanig complexe problematiek dat consultatie van de interne deskundige(n) niet voldoende zekerheid biedt met betrekking tot de te stellen diagnose en derhalve het uit te brengen advies of verzoek– schrift. Ook nu reeds hebben de raden de mogelijkheid om een beroep te doen op externe deskundigen zoals medewerkers van psychiatrische en/of psychologische en/of pedagogische adviesbureaus. De beschik– baarheid van externe deskundigen is echter afhankelijk van de contacten die een raad heeft in de regio. Ik ben van mening dat iedere raad in voorkomende gevallen op ruimere schaal een beroep moet kunnen doen op gekwalificeerde externe deskundigen. Deze deskundigen dienen snel en zonodig bij voorrang te reageren wanneer een beroep op hen wordt gedaan. Hiertoe moeten afspraken worden gemaakt met de deskundigen die zich voor extern raadsonderzoek beschikbaar stellen. In het verleden is gepoogd om tot adequate afspraken te komen met deskundigen, hetgeen niet in voldoende mate is gelukt. Nagegaan moet worden op welke wijze verder aan de door mij uitgesproken intentie daadwerkelijk inhoud kan worden gegeven. Het ligt voor de hand om in dezen aansluiting te zoeken bij de regionale samenwerkingsverbanden en jeugdhulpadviesteams. Om de mogelijkheden, vooral voor kleine raden, te vergroten zal voor de beschikbaarheid van externe deskundigen over de arrondissementsgrenzen heen moeten worden gekeken. Kinderpsy– chiaters zijn evenwel schaars, het zal daarom extra moeilijk zijn deze in voldoende mate in te schakelen. Zowel met betrekking tot de interne deskundige als met betrekking tot de externe deskundige zullen criteria worden ontwikkeld om te kunnen bepalen wanneer zij dienen te worden ingeschakeld. Bovendien worden criteria ontwikkeld met betrekking tot de gevallen waarin een bepaalde deskundigheid moet worden ingeschakeld. Overigens dient met betrekking tot de inzage in en afgifte van rapportage van externe deskundigen op dezelfde zorgvuldige wijze als met raadsbescheiden te worden gehandeld. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 6 Rapporl van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, aanbeveling 2, p. 25. 7 Onder «allochtonen» wordt hier verstaan minderjarigen van wie tenminste éèn der ouders buiten Nederland is geboren. 2.4 Functietraining en deskundigheidsbevordering Met de commissie Gijsbers ben ik van mening dat de activiteiten op het terrein van deskundigheidsbevordering en functietraining van de raadsmedewerkers moeten worden geïntensiveerd6, enerzijds door het bevorderen van gerichte cursussen die door alle betrokken raadsmede– werkers worden gevolgd en anderzijds door middel van uitbreiding van de bestaande mogelijkheden voor meer individueel gerichte na– en bijscholing. Het budget voor deskundigheidsbevordering en functie– training zal hiertoe worden verhoogd. Gerichte deskundigheidsbevor– dering waartoe door de Coördinatiecommissie Vorming en Opleiding een gezamenlijke commissie van de raden voor de kinderbescherming en het ministerie van Justitie - wordt geadviseerd, geniet prioriteit. Naast het aanstellen van interne deskundigen acht ik het van belang het aantal disciplines op uitvoerend niveau te vergroten. Dit betekent dat de mogelijkheid ontstaat om vanuit andere disciplines dan die van het maatschappelijk werk onderzoek te verrichten. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan medewerkers met een opleiding Hoger Beroeps Onderwijs-Jeugdwelzijn (HBO-J), vooral gericht op het werken met het jonge kind. HBO-J'ers hebben reeds op beperkte schaal hun intrede gedaan binnen de raden. Voorts vindt met het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW) overleg plaats over de mogelijkheid om binnen de HBO-opleiding maatschappelijk werk een richting te ontwikkelen die beter aansluit op de praktijk van de justitiële jeugdbescherming. De ontwikkeling van een dergelijke studierichting is van belang nu de opleiding HBO-J wordt beëindigd. Om de functie die wordt bekleed bij de raad te onderstrepen en aan te duiden dat niet langer sprake is van mono-disciplinair onderzoek, zal in het vervolg worden gesproken van raadsonderzoeker in plaats van maatschappelijk werker. 2.5 Deskundigheid in relatie tot etnische minderheden Vooralsnog behoren onevenredig veel allochtonen tot de cliënten van de justitiële jeugdbescherming (zie figuur 2)7. Ik acht specifiek beleid ten aanzien van hen dan ook noodzakelijk. Dit beleid moet zijn gericht op drie aspecten, te weten deskundigheidsbevordering, de inschakeling van allochtone werkers en specifieke projecten gericht op werkontwikkeling en beleidsvernieuwing. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Figuur 2: Aantal 0— 18-jarigen onder voogdij en OTS (per 31/12) verbijzonderd naar allochtonen en totaal in de jaren 1982-1989 (bron: ministerie van Justitie) X1000 20 10 jaar I I I I I I I I 82 83 84 85 86 87 88 89 Lj autochtonen • allochtonen Om de kwaliteit van de werkuitvoering ten aanzien van allochtonen te waarborgen blijft het noodzakelijk om extra aandacht te besteden aan deskundigheidsbevordering. Naast gerichte scholing van raadsmede– werkers is daarvoor de mogelijkheid van consultatie van deskundigen en het ontwikkelen van methodieken van belang. Bij de bespreking van het «Plan van aanpak deskundigheidsbevordering jeugdige minderheden», van de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) en mij, heeft de Tweede Kamer ingestemd met een aantal maatregelen, waaronder de oprichting van een landelijk ondersteuningspunt deskun– digheidsbevordering jeugdige minderheden. Momenteel wordt de opzet van dit ondersteuningspunt, dat ook ten behoeve van Justitie zal werken, nader uitgewerkt. Voorts wordt in het kader van het genoemde plan van aanpak een maatregel uitgewerkt om de instroom van allochtone werkers te bevor– deren. Hiertoe wordt een project opgezet waarin opleidingsplaatsen worden aangeboden aan allochtonen. Naast deskundigheidsbevordering en instroom van allochtone werkers zijn, zowel bij instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij als bij de justi– tiële jeugdinrichtingen, specifieke projecten nodig, gericht op een op de doelgroep toegesneden hulpverleningsaanbod. Met name Marokkaanse jongeren die met de justitiële jeugdbescherming in aanraking komen vormen een bijzondere doelgroep. In een aantal gemeenten met concen– traties allochtonen lopen dergelijke projecten. Daarnaast heb ik het voornemen om bij wijze van experiment binnen een algemene justitiële voorziening in Amsterdam 16 plaatsen te creëren voor residentiële behandeling van Marokkaanse jongeren. Het huidige beleid en de aanzetten tot beleidsvernieuwing in acht nemende is nader onderzoek, zoals door de commissie Gijsbers is aanbe– volen, naar mijn oordeel vooralsnog niet nodig. Wel deel ik de veront– rusting van de commissie over het grote aantal allochtone jongeren in de justitiële jeugdbescherming. De zorg voor allochtonen in de justitiële jeugdbescherming heeft dan ook nadrukkelijk mijn aandacht. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 8 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, p. 4-6. 9 «Rechtzetten», p. 40. Actiepunten hoofdstuk 2 - Aanstellen van gedragswetenschappelijke deskundigen bij de raden ten behoeve van verdieping van de diagnostiek, verbreding van de besluitvorming en deskundigheidsbevordering van de raadsonderzoekers. - Bevorderen van ruimere beschikbaarheid van externe deskundigen op wie de raden tijdig en bij voorrang een beroep kunnen doen. - Aanstellen van werkers uit andere disciplines dan maatschappelijk werk op uitvoerend niveau. - Uitbreiding van deskundigheidsbevordering en functietraining voor alle raadsmedewerkers. - Meer mogelijkheden voor individuele na– en bijscholing van raads– medewerkers. - Specifiek allochtonenbeleid, gericht op deskundigheidsbevordering, inschakeling van allochtone medewerkers en op de totstandkoming van bijzondere projecten, ambulant en residentieel. 3. Rechtswaarborgen 3.1 Inleiding De commissie Gijsbers acht de ontwikkeling van de (rechts)positie van ouders en kinderen en het einde van de verzuiling factoren die van grote invloed zijn geweest op wat onder «het belang van het kind» dient te worden verstaan8. Terecht stelt de commissie de vraag welke maatstaven er moeten worden aarigelegd om opvoedingssituaties te beoordelen in een samenleving met een pluriform normen– en waardenpatroon. Uit kritiek van belangengroeperingen van ouders blijkt dat men niet altijd zonder meer de invulling van de raad of rechter van «het belang van het kind» accepteert, vooral wanneer gehanteerde normen niet expliciet zijn. De behoefte om beslissingen ter discussie te stellen is als gevolg hiervan wellicht toegenomen. De commissie Vliegenthart stelt met betrekking tot de eis van rechtmatigheid en de eisen van behoorlijkheid waaraan overheidsoptreden dient te voldoen9, terecht dat justitieel optreden in dit opzicht voor verbetering vatbaar is. Beide commissies hebben waardevolle aanbevelingen gedaan, gericht op het waarborgen en vergroten van de zorgvuldigheid van onderzoek en besluitvorming: meer «checks and balances». Op enkele aspecten daarvan zal ik nader ingaan. Meer in het algemeen merk ik op, dat de wetgeving op het terrein van het personen– en familierecht zodanig moet zijn ingericht, dat zij niet onnodig het ontstaan van conflicten tussen ouders onderling of tussen ouders en kind bevordert. Dit heeft zijn gevolgen bijvoorbeeld voor het ouderlijk gezag in geval van scheiding. Indien gezamenlijke uitoefening van het ouderlijk gezag niet mogelijk is, zal de andere ouder wel zodanige bevoegdheden dienen te hebben dat zijn ouderschap daarmee wordt bevestigd. In deze redenering past ook recente wetgeving waardoor het omgangsrecht slechts op stringente gronden aan een ouder kan worden ontzegd, en wellicht voorts dat een ouder die na scheiding alleen het gezag heeft, over de belangrijkste beslissingen inzake het kind de mening van de ander vraagt (zelf of via derden). Te denken valt daarbij bijvoorbeeld aan de schoolkeuze. Maar ook zal ik onderzoeken of en hoe nog op andere wijze dan door adequate regel– geving kan worden voorkomen dat echtscheidingen onnodig conflictueus worden afgewikkeld. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 10 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, aanbeveling 10, p. 34. 11 «Rechtzetten». 12 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, aanbeveling 11, p. 34 13 «Rechtzetten», p.47-48. 14 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, aanbeveling 12, p. 35. " «Rechtzetten», p. 42-43. 3.2 Grotere duidelijkheid omtrent procedures en beslissingen Ik zal systematisch aandacht schenken aan de verbetering van zowel publieksvoorlichting als voorlichting aan direct-betrokkenen over de functie, procedures en taken van de raad voor de kinderbescherming10 en van de instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij'1. Voorlichting is een belangrijk instrument om (pleeg)ouders en kinderen duidelijkheid te verschaffen over de bedoeling van de contacten met de jeugdbe– scherming en de mogelijke juridische implicaties ervan. Het vertrouwen in de justitiële jeugdbescherming kan hierdoor worden vergroot. In concrete, vaak moeilijke, situaties hebben de raadsonderzoekers veelal onvoldoende tijd om adequate voorlichting te geven aan direct– betrokkenen. De in de afgelopen jaren doorgevoerde bezuinigingen spelen hierbij een belangrijke rol. Ik heb derhalve besloten om met het oog op een ruimere beschikbaarheid van de raadsonderzoeker voor individuele voorlichting, de voorüchting als activiteit in de berekening van de caseload-normering van de raadsonderzoeker op te nemen. Daarnaast is een begin gemaakt met de herziening en verbetering van het bestaande foldermateriaal. In 1991 worden alle folders herzien. Voorts wordt gewerkt aan een nieuwe serie die specifiek is geschreven voor minderjarigen vanaf 10 jaar. Al het materiaal wordt in meer talen uitge– bracht en krijgt een brede verspreiding. Voor allochtonen en autochtonen worden videofilms ontwikkeld waarin wordt uitgelegd waarom de Neder– landse overheid soms ingrijpt in gezinslevens en hoe ondertoezicht– stelling verloopt. Het toezenden van een afschrift van het verzoekschrift binnen een redelijke termijn voor de zitting zal in het vervolg regel zijn12. Verder zal actie worden ondernomen om het beeld te veranderen als zouden raad en rechter onvoldoende onafhankelijk opereren. Naast het tijdig toezenden van het verzoekschrift noemt de commissie Vliegenthart een aantal andere aspecten die hiertoe kunnen bijdragen13. Het rapport waarin de uitgangspunten met betrekking tot de werkwijze van de raad staan beschreven (het Normen-ll rapport), wordt in een vlotter leesbare versie uitgebracht. Deze handleiding voor de raadsonder– zoeker krijgt een vaste plaats in de functietraining. De hoofdlijnen van het Normen-ll rapport worden opgenomen in het Organisatiebesluit raden voor de kinderbescherming 1982. Voorts wordt per afzonderlijke vorm van onderzoek voor betrokkenen een verkorte versie van het Normen-ll rapport vervaardigd waarin nauwkeurig zal staan omschreven welke rechten en plichten men heeft bij het onderzoek14. Daarin zal bijvoorbeeld duidelijk tot uitdrukking komen volgens welk «stappenplan» het onderzoek plaatsvindt en welke mogelijkheden van beklag er zijn. Tenslotte zullen richtlijnen worden ontwikkeld voor de totstandkoming, de inhoud en de vormgeving van de rapporten van de raden en de verslagen van de instellingen die ten behoeve van de rechtspleging worden opgesteld15. Met betrekking tot de aanpassing van het Organisatiebesluit merk ik overigens op dat de voorstellen van de commissie Vliegenthart, vervat in aanbeveling 11, mij aanspreken, met uitzondering van die omtrent artikel 27, lid 3 onder b, van de Wet op de jeugdhulpverlening. Ik zie niet in waarom de raad voor de kinderbescherming geen plaatsingstaak zou behoren te hebben als het gaat om een zogenoemde «onderzoeks– plaatsing». Voor overdracht van de taak die de raden in het kader van een voorlopige toevertrouwing hebben aan de instellingen voor voogdij Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 zie ik evenmin een goede reden. In de praktijk wordt deze taak naar behoren uitgeoefend en is van bezwaren niet gebleken. Omtrent de gedachten die de commissie Vliegenthart inzake wetsvoorstel 20 695 (facultatief horen van de raad voor de kinderbe– scherming) ontvouwt, wacht ik nadere beschouwingen van de vaste commissie voor justitie af. De verhouding tussen raadsbeleid en rechterswerk is volgens het wetsvoorstel dat de raad alleen dan advies uitbrengt, indien hij dit in het belang van het kind nodig acht, of indien de rechter om dezelfde reden daarom verzoekt. Vanzelfsprekend zal ook volgens bedoeld wetsvoorstel bij maatregelzaken de raad als regel wèl adviseren. 3.3 Tegenonderzoek In hoofdstuk 2 gaf ik een aantal maatregelen aan, waardoor deskundig en zorgvuldig onderzoek door of vanwege de raad nog meer kan worden gewaarborgd. Ik verwacht hiervan dat de behoefte van ouders aan een eigen deskundige in de fase van het raadsonderzoek evenredig zal afnemen, maar zal ook dit aspect nauwlettend volgen. Desalniettemin bepleiten zowel de commissie Gijsbers als de commissie Vliegenhart versterking van de mogelijkheden voor ouders van tegenonderzoek ook in de fase van behandeling van de zaak door de rechter. Ik wijs op het volgende. De ouders en de procureur hebben in de procedure de mogelijkheid hun kant van de zaak te belichten. Indien de rechter ondanks hun uitdrukkelijk verzoek geen tegenonderzoek beveelt, acht hij zich derhalve voldoende voorgelicht om te beslissen wat het belang van het kind in concreto eist. De beslissing omtrent de vraag of in het belang van de minderjarige tegenonderzoek wenselijk is (commissie Vliegenthart) heeft de rechter daarmee tevens genomen. Afhankelijkheid van partijen van het beleid van de rechter is inherent aan de rechtspraak, juist waar het diens eigen oordeelsvorming betreft. Dat geldt ook voor andere burgerrechtelijke procedures. Waar (ook) op verzoeken als deze door de rechter met redenen omkleed moet worden beslist, en een hogere rechter eventueel de zaak (inclusief het gewei– gerde tegenonderzoek) nog eens op haar merites kan bezien, zie ik geen reden een wetswijziging te bevorderen waardoor verzoeken om tegenon– derzoek in de regel voor inwilliging vatbaar worden. 3.4 Meer rechtswaarborgen met betrekking tot (voorlopige) beslissingen Voorlopige ondertoezichtstelling De beslissing tot voorlopige ondertoezichtstelling kan thans zonder verhoor van de ouders (en het kind) worden genomen. Hoger beroep daartegen is niet mogelijk. Doordat het gerechtelijk onderzoek nog niet is afgerond, kan de voorlopige ondertoezichtstelling geruime tijd (soms wel een jaar) duren. Deze situatie kan bezwaarlijk in overeenstemming met de artikelen 6 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) worden geacht. Wijziging van de wetgeving wordt dan ook voorbereid. Zo zal het slechts inlichten van de ouders achteraf omtrent de getroffen maatregel alleen in voor het kind extreem bedreigende situaties mogelijk zijn. In het wetsvoorstel zal de voorlopige ondertoezichtstelling aan een tijdsduur van ten hoogste zes maanden worden gebonden. De maatregel vervalt indien de rechter niet binnen die termijn een definitieve beslissing heeft genomen. Ik sta ook positief tegenover de opneming in artikel 257 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW) van een inhoudelijk criterium, waaraan de beschikking van de rechter dient te voldoen. De in artikel 241, tweede Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 16 «Rechtzetten», p. 46. " Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, aanbeveling 5, p 26-29 lid, Boek 1 BW genoemde grond («indien dit ter voorkoming van de zedelijke of lichamelijke ondergang van de minderjarige dringend en onverwijld noodzakelijk is») acht ik voor de voorlopige ondertoezicht– stelling passender dan die welke de commissie Vliegenthart aanbeveelt. Waarborgen tegen het voortduren van andere voorlopige maatregelen De aanbeveling van de commissie Vliegenthart om van de zes-weken termijn bij de «officierstoevertrouwing», bedoeld in art. 241, tweede en derde lid, Boek 1 BW een vervaltermijn te maken, neem ik over16. Aangezien herroeping door de rechtbank van de schorsing van een ouder in de uitoefening van de ouderlijke macht of de voogdij gedurende het geding tot ontheffing of ontzetting, mogelijk is vóórdat bedoelde eindbeslissing is genomen (artt. 271, lid 5, en 331, lid 3 Boek 1 BW) acht ik de door de commissie Vliegenthart voorgestelde mogelijkheid van hoger beroep tegen de beslissing tot schorsing niet nodig. De mogelijkheid tot schorsing van een ouder in de uitoefening van de ouderlijke macht gedurende het scheidmgsgeding - waarvan, gelukkig, slechts zelden gebruik behoeft te worden gemaakt - kan worden gehand– haafd. De veel verder gaande maatregel van ontheffing of ontzetting gedurende het scheidingsgeding, die de commissie Vliegenthart in plaats daarvan aanbeveelt, ligt niet voor de hand. In leder geval niet wegens mogelijke verwarring met de beschikkingen bedoeld in de artt. 825b, onder b en 827k, onder b, Rv, waarbij het kind voor de duur van de scheidingsprocedure aan de zorg van één der ouders wordt toever– trouwd. Hulpverlening aan weggelopen minderjarigen De commissies Gijsbers en Vliegenthart behandelen met betrekking tot de wegloopproblematiek zowel de taak en werkwijze van de raad in het kader van art. 280 Sr, als de financieringsregeling van hulpverlening aan weglopers17. Beide commissies pleiten voor aanvullende rechtswaar– borgen met betrekking tot een zorgvuldige hulpverlening en waarborgen om te voorkomen dat ouders onnodig lang in onzekerheid verkeren omtrent de verblijfplaats van hun kind. Ook de termijn gedurende welke vrijwillige hulpverlening kan worden gefinancierd bij weigering door de ouders om een ouderbijdrage te betalen heeft problemen opgeleverd. De termijn van zes weken bleek in de praktijk te kort te zijn om de raad een onderzoek te laten verrichten naar de noodzaak van het treffen van een maatregel. Dientengevolge was de raad soms genoodzaakt de rechter te vragen een ondertoezicht– stelling uit te spreken om de (financiering van de) hulpverlening te garan– deren, de zogenaamde financiële ondertoezichtstelling. Het tijdelijk besluit Bekostiging jeugdhulpverlening (Stb. 1990, 564) is inmiddels zodanig aangepast, dat gedurende een periode van tenminste drie maanden hulpverlening zal worden gesubsidieerd indien (en nadat) de raad de zaak in onderzoek heeft genomen. Gedurende die periode is een ouder die met die hulpverlening niet kan instemmen, niet tot een finan– ciële bijdrage verplicht. Een binnenkort bij de Tweede Kamer in te dienen wetsvoorstel omtrent de bijdragen terzake van jeugdhulpverlening, zal een uniforme regeling bevatten voor de bijdrage in de vrijwillige en de justitiële jeugdhulpverlening. Mede omdat daarbij in het geval van onder– toezichtstelling geen uitzondering op de bijdrageplicht zal worden voorgesteld, zal een ouder er geen belang meer bij kunnen hebben op financiële gronden bezwaar te hebben tegen niet-justitiële hulpverlening. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 1B Prof.mr. J de Ruiter: «Een vat vol tegen– strijdigheden», oratie, Utrecht, oktober Er zal nog worden nagegaan in hoeverre alle voorkomende problemen hiermee zijn opgelost. Zonodig zal ik met de Ministers van WVC en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) in overleg treden over de vraag op welke wijze eventueel resterende problemen zijn op te lossen. Zowel de commissie Gijsbers als de commissie Vliegenthart bepleiten met het oog op de onzekere positie van ouders (en minderjarigen) extra waarborgen voor een zorgvuldige hulpverlening, en waarborgen om te voorkomen dat de ouders van een weggelopen minderjarige in onzekerheid verkeren. Ik bezie of en hoe een nadere omschrijving van «zorgvuldige hulpverlening» in dezen een oplossing kan bieden, dan wel of hiertoe andere wegen moeten worden bewandeld. Daarnaast overweeg ik de mogelijkheid van toetsing door de raad van de noodzaak tot hulpverlening. Daarbij is de vaststelling door de raad dat hulpver– lening geschiedt door een erkende instelling weliswaar een belangrijke, maar wellicht niet in alle gevallen een doorslaggevende reden voor de raad om niet tot eigen actie te besluiten. Dat de melding aan de ouders van het feit dat hulp wordt verleend zo spoedig mogelijk dient plaats te vinden, is voor mij uitgangspunt, juist vanwege de machteloosheid die ouders ervaren als hun kind wegloopt en omdat het kind, naar zij het beleven, «verdwijnt» in de hulpverlening. Ook overigens spreken de voorstellen van de beide commissies - bijvoorbeeld die omtrent de taak van de raad volgens de Pleegkinderenwet - mij aan. Eigen rechtsingang van het kind Dit onderwerp komt eerst en vooral aan de orde in de notitie «Rechts– positie van minderjarigen» (Kamerstukken II, vergaderjaar 1989-1990, 21 309, nrs. 1-4). In de beantwoording van de vragen opperde ik forma– lisering van de mogelijkheid van inschakeling van een bijzondere curator op de voet van artikel 250 Boek 1 BW, óók in het geval de belangente– genstelling tussen ouders of voogd en kind niet het beheer van diens geld en goed, maar immateriële aangelegenheden betreft. Prof. mr. J. de Ruiter doet de suggestie de informele rechtsingang die sinds kort bij het omgangsrecht bestaat uit te breiden tot andere terreinen van het personen– en familierecht18. Hij denkt daarbij aan die situaties waarbij de rechter reeds een (gezags)beslissing of een maatregel van justitiële jeugdbescherming heeft getroffen. Mijn beleidsvoornemens zijn gericht op versterking van het klachtrecht van jeugdigen. Verwacht mag worden dat daardoor als regel meningsver– schillen met de jeugdige tot een oplossing kunnen worden gebracht. Een kenmerkend verschil tussen de situatie van een maatregel en het omgangsrecht is overigens dat in het laatste geval geen klachtrecht bestaat. Het verdient de voorkeur de ervaringen met de informele rechts– ingang bij het omgangsrecht eerst te bezien, ook al omdat daardoor een indruk kan worden verkregen omtrent de beheersbaarheid van dit instituut, mede uit een oogpunt van werklast van de rechter en advise– rende instanties als de raad voor de kinderbescherming en voorts eventuele kosten in verband met rechtshulp. Omtrent die ervaringen zal ik voor de zomer van 1992 aan de Tweede Kamer verslag doen. Ook neem ik in aanmerking dat in situaties waarin toepassing van het klacht– recht niet tot een oplossing heeft geleid, de raad voor de kinderbe– scherming het op zijn weg kan vinden een beslissing van de rechter uit te lokken. 3.5 Toezicht, klachtbehandeling en inspectie Inleiding Gezien de ingrijpende gevolgen die een maatregel van justitiële jeugd– bescherming heeft voor ouders en kinderen heeft de overheid een Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 nadrukkelijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en zorgvuldigheid van de uitvoering van de wettelijke taken. De verantwoordelijkheid voor het toezicht op het functioneren en de kwaliteit van de instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij en de justitiële inrichtingen is in de Wet op de jeugdhulpverlening aan de Minister van Justitie opgedragen. Meer in het algemeen kan deze verantwoordelijkheid op verschillende wijzen gestalte krijgen. In de eerste plaats is er het rechtstreekse toezicht vanuit het depar– tement. Dit is gericht op doelmatige en rechtmatige besteding van gemeenschapsgelden, alsmede op het bevorderen van een kwalitatief goede uitvoering. Vervolgens is er de taak van de kinderrechter. In de huidige situatie geeft de kinderrechter leiding aan de uitvoering van de ondertoezicht– stelling; daarmee is hij voor alle betrokkenen aanspreekbaar. Met het wijzigen van de rol van de kinderrechter (hoofdstuk 4.2) zal deze vooral een rol krijgen in de beslechting van conflicten. Tenslotte zijn er de mogelijkheden tot klachtbehandeling en de inspectie. Op beide zal ik hieronder nader ingaan. Het spreekt vanzelf dat er bij de verdere uitwerking van de verschillende onderdelen op zal worden gelet dat de verschillende taken en functies goed op elkaar aansluiten. Klachtbehandeling Zoals bovenvermeld zie ik klachtbehandeling als één van de vormen van toezicht op de uitvoering van beleid en de bejegening van betrok– kenen. Met betrekking tot de raden is klachtbehandeling sinds 1 februari 1990 sterk verbeterd. Ten eerste is de reikwijdte van de klachtenregeling vergroot. Naast de mogelijkheid om te klagen over het optreden van een medewerker van het bureau van de raad, bestaat er nu ook de mogelijkheid om te klagen over de wijze waarop door die medewerker is vormgegeven aan het beleid van de raad in de betreffende aangele– genheid. In de tweede plaats is de onafhankelijkheid van de klachtencommissie gewaarborgd door de bepaling dat de leden van de commissies geen deel mogen uitmaken van een raad voor de kinderbescherming. Tenslotte is het hanteren van het criterium van de termijn waarop een klacht behoort te worden ingediend versoepeld. Hierdoor zijn ook diegenen die niet lopende het raadsonderzoek al klagen, uit angst dat hun zaak daardoor negatief wordt beïnvloed, in de gelegenheid om daarna een klacht in te dienen. In de jeugdhulpverlening en justitiële jeugdbescherming bestaan thans verschillende klachtregelingen (rijksinrichtingen, particuliere inrichtingen, instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij, jeugdhulpverlening en raden). In overleg met de Minister van WVC worden, voor zover het opstellen van procedures voor klachtbehandeling aan de voorzieningen is overge– laten, criteria ontwikkeld waaraan hun klachtenreglementen in ieder geval dienen te voldoen. Daarbij bieden de criteria die de commissie Vliegenthart heeft geformuleerd een goed aanknopingspunt. Mijn uitgangspunt is dat de regelingen van de procedures voor klacht– behandeling alleen daar verschillen zullen mogen vertonen waar dat gerechtvaardigd is. Dat geldt in het bijzonder voor de vraag wie op klach– tenprocedures een beroep kunnen doen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Inspectie ~a öu. • D '• ^—; «Recht in Bewegmg», Den Haagseptember 1990 Een belangrijk instrument van toezicht kan een aparte - zelfstandige inspectie zijn. Zowel de commissie Gijsbers als de commissie Vliegenthart hebben hiervoor aandacht gevraagd. Het komt de Minister van WVC en mij voor dat een dergelijke inspectie vooral een taak zou kunnen hebben bij de toetsing aan kwaliteitsnormen bij de uitvoering van het beleid in concrete gevallen, zonder dat zulks overigens het doen van aanbevelingen van meer algemene strekking uitsluit. Dit vereist wel dat een dergelijke interdepartementale inspectie, in afwijking van de huidige inspectie Jeugdhulpverlening, een aan deze opdracht aangepaste taakomschrijving, organisatorische vormgeving en toerusting krijgt. Uiteraard zal ook deze inspectie functioneren onder de uiteindelijke politieke verantwoordelijkheid van de bewindslieden van WVC en Justitie waar het de onder de Wet op de jeugdhulpverlening vallende niet-justitiële voorzieningen betreft, en de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie waar het de justitiële organisaties onder de wet betreft De eerder geldende bezwaren om, naast de kinderrechter, bij het toezicht op het functioneren van de instellingen voor voogdij en gezins– voogdij, ook een interdepartementale inspectie een rol te geven, komen in het licht van de in hoofdstuk 4.2 te beschrijven voorstellen over de aanpassing van de taak van de kinderrechter te vervalien. Wat betreft de commissies van toezicht bij de rijksinrichtingen ben ik van mening dat niet alleen aan hun functie als klachtencommissie, maar ook aan hun, dicht bij de dagelijkse praktijk staande, toezichthoudende en signalerende functie zoals bepaald in de artikelen 36 en volgende van het Besluit regels inrichtingen van justitiële kinderbescherming behoefte blijft bestaan. Dit vanwege het specifieke karakter van de justitiële jeugd– inrichtingen. Hun taak wordt niet door een verder afstaande inspectie overbodig gemaakt. Ik acht, mede in het kader van harmonisatie van klachtenregelingen, instelling van dergelijke commissies ook bij de parti– culiere justitiële inrichtingen wenselijk. Ik zal met de Minister van WVC nader overleg voeren om te komen tot een nieuwe interdepartementale inspectie en over de noodzakelijke wijzi– gingen in regelgeving en organisatorische aanpassingen. 3.6 Maatschappelijke betrokkenheid Betrokkenheid van de burger is één van de pijlers van het beleid van de bewindslieden van Justitie in de komende jaren19. In het inleidende hoofdstuk is al opgemerkt dat de justitiële jeugdbescherming de steun behoeft van de maatschappij in al haar geledingen teneinde haar functie en taken optimaal tot gelding te brengen. Daartoe dient de jeugdbe– scherming duidelijk te zijn over haar functie en taken èn open te staan voor kritiek en advies uit de werkomgeving. Er is, naast het al eerder genoemde vrijwilligersbeleid, een aantal andere mogelijkheden om maatschappelijke participatie vorm te geven. In het Rijksplan Jeugdhulpverlening 1991 wordt het voornemen van de Minister van WVC en mij verwoord om medezeggenschap van burgers in de justitiële jeugdbescherming en jeugdhulpverlening te bevorderen. In dit plan is tevens aangekondigd dat cliëntenorganisaties zullen worden gestimuleerd. Naar onze mening betekent het kritisch volgen van beleid en praktijk een prikkel tot kwaliteitsverbetering. De Minister van WVC en ik bezien tevens in hoeverre de Wet op de jeugdhulpverlening regels dient te geven inzake de medezeggenschap van cliënten in de jeugdhulp– verlening. Daarbii moet eerst en vooral aan het instituut cliëntenraad , , worden gedacht. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Jaarlijkse ontmoetingsdag Ik acht het van evident belang om meer aandacht te besteden aan de positie van ouders en kinderen in de justitiéle jeugdbescherming. Ik realiseer mij dat ingrijpen in het ouderlijk gezag voor zowel ouders als kinderen een diepgaande en schokkende ervaring kan zijn. Ik vind het dan ook zinvol dat ouders en kinderen regelmatig de gelegenheid krijgen om zich te uiten over hun ervaringen met de jeugdbescherming. Het contact met ouders en kinderen biedt mij en mijn ambtenaren de mogelijkheid van nabij te volgen wat met betrekking tot de justitiële jeugdbescherming in de samenleving leeft. Om vorm te geven aan het structurele contact zal ik een ontmoetingsdag met ouders en kinderen organiseren, bij voorkeur jaarlijks op een vaste plaats en dag te houden. Actiepunten hoofdstuk 3 Meer duidelijkheid omtrent procedures en beslissingen - Verbeterde publieksvoorlichting. - Verbeterde voorlichting aan direct betrokkenen in een raadson– derzoek. - Automatische toezending van het verzoekschrift aan de ouder/ voogd. - Herschrijven en populariseren van de handleiding met uitgangs– punten die gelden voor een raadsonderzoek. - Richtlijnen voor rapportage van raad en instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij. Meer rechtswaarborgen met betrekking tot (voorlopige) beslissingen - Toetsing van verzoekschrift of advies in de besluitvormingsfase door de interne deskundige. - Voorlopige maatregelen worden aan een termijn gebonden. - Toetsing van de noodzaak tot hulpverlening aan weggelopen minder– jarigen door de raad. Bezien of nadere omschrijving van «zorgvuldige hulpverlening» mogelijk is, dan wel of andere wegen moeten worden bewandeld. Toezicht, klachtbehandeling en inspectie - Door een onafhankelijke inspectie en verbeterd toezicht. - Met de Minister van WVC zal nader overleg worden gevoerd over de mogelijkheden van een nieuwe interdepartementale inspectie en over de noodzakelijke wijzigingen in regelgeving en organisatorische aanpas– singen. - Door onafhankelijke klachtbehandeling. - Beklagregelingen worden voor zover mogelijk geharmoniseerd, waartoe zoveel mogelijk uniforme criteria zullen worden opgesteld. Maatschappelijke participatie - Stimuleren van cliëntenorganisaties en cliëntenraden bij instellingen en inrichtingen. - Aandacht voor ouders en kinderen in de jeugdbescherming door een jaarlijks te organiseren ontmoetingsdag. 4. Positie van de kinderrechter en de instellingen 4.1 Inleiding In de twee voorgaande hoofdstukken heb ik mij vooral bepaald tot de fase van onderzoek. Deskundigheid en zorgvuldigheid, omkleed met Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 20 «Rechtzetten», p. 49-51. 21 Brucken-Fock, E.P. von: in: Justitiële Verkenningen, 1990, nr. 2, p. 67-100. 22 Thomassen, W.M.E., De onpartijdigheid van de kinderrechter, in: Trema, 12e jaargang nr. 6/7, 1989, p 210-212 rechtswaarborgen, waren sleutelbegrippen, die uiteraard ook gelden voor de fasen van het uitspreken van kinderbeschermingsmaatregelen en uitvoering daarvan. In de huidige situatie spreekt de rechter maatregelen uit. De voogdij-instellingen zijn belast met de verantwoordelijkheid voor de opvoeding van kinderen die onder voogdij staan. Onder verantwoor– delijkheid van de kinderrechter zijn de instellingen voor gezinsvoogdij belast met de uitvoering van de maatregel van ondertoezichtstelling. Daarbij zijn de instellingen mede aangewezen op het hulpaanbod van pleegzorg en van de voorzieningen voor hulpverlening, waaronder residentiële voorzieningen onder beheer van de Minister van WVC en de justitiële jeugdinrichtingen (4.5). De betrokkenheid van de kinderrechter bij de uitvoering van de maatregel van ondertoezichtstelling staat reeds lang ter discussie. Reeds in 1979 kwam de toenmalige Minister van Justitie met een concept– wetsvoorstel waarin werd voorgesteld om het uitspreken van een maatregel te scheiden van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering. Destijds leidde dit niet tot wetgeving. Ik heb voldoende redenen om opnieuw te komen met voorstellen die een wijziging inhouden van de positie en rol van de kinderrechter, waardoor rechtspraak en verantwoor– delijkheid voor de uitvoering van de rechterlijke beslissing zullen worden gescheiden (4.2). Ook de commissie Vliegenthart beveelt een dergelijke wetswijziging aan20. Deze wijziging heeft ook consequenties voor de gezinsvoogdij-instellingen (4.4). 4.2 De positie en rol van de kinderrechter Gezins voogdij In 1922 werd de ondertoezichtstelling als maatregel van kinderbe– scherming ingevoerd. Destijds bestond er nog geen uitgebreid netwerk van voorzieningen voor jeugdhulpverlening. De kinderrechter werd de aangewezen persoon om leiding te geven aan de uitvoering van de ondertoezichtstelling. De uitvoering zelf geschiedde door gezinsvoogden, vooral vrijwilligers. Onder invloed van de professionalisering van de hulpverlening is er sindsdien veel veranderd, waardoor de constructie uit de jaren twintig, ook voor kinderrechters, geen vanzelfsprekende zaak meer is. Thans worden aan de geprofessionaliseerde instellingen voor gezinsvoogdij zodanige kwaliteitseisen gesteld dat een deskundige en zorgvuldige uitvoering is gewaarborgd. Er is dan ook geen goede reden meer om deze instellingen een verdergaande verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een maatregel te onthouden. In het geval van voogdij is de instelling voor voogdij verantwoordelijk voor de uitvoering en oefent deze zelfstandig het gezag over de jeugdige uit. Waar het (bijna) altijd instel– lingen voor voogdij én gezinsvoogdij betreft, valt niet in te zien waarom zij wel voldoende gekwalificeerd zouden zijn de voogdij uit te oefenen, maar niet om de uitvoering van de ondertoezichtstelling te verzorgen. Voorts is het samengaan van een rechtsprekende en een uitvoerende functie in de gerechtelijke organisatie slecht te verenigen met het uitgangspunt van rechterlijke onpartijdigheid. Dit heeft in toenemende mate tot kritiek geleid. In conflictsituaties ervaren ouders en kinderen de kinderrechter en de gezinsvoogd soms als één partij, tegenover welke men zich machteloos voelt. De mogelijkheid van hoger beroep doet daaraan niet af. In het licht van het EVRM is gewezen op de noodzaak van rechtspositionele waarborgen met betrekking tot de ondertoezichtstelling en de rol van de kinderrechter daarin21. Het scheiden van de rechtsprekende en uitvoe– rende functie doet recht aan art. 6 EVRM22. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 " Voorontwerp van wet betreffende herziening van de maatregel van ondertoe– zichtstelling (gezinsvoogdij). (Voorontwerp van wet 1979, art. 254, lid 1) Indien een kind zodanig opgroeit, dat voor zijn zedelijke of geestelijke belangen of voor zijn gezondheid ernstig gevaar is te duchten, en andere middelen of voorzie– ningen ter afwending van dit gevaar hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen, kan de kinderrechter ten behoeve van het kind in een gezinsvoogdij voorzien Ik bereid een wetsvoorstel voor waarin de beslissing over het uitspreken van een ondertoezichtstelling wordt gescheiden van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregel. De verant– woordelijkheid voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling wordt overgedragen aan de instellingen voor gezinsvoogdij. Scheiding van verantwoordelijkheden voor beslissing en uitvoering schept een kritische distantie bij de kinderrechter, die het beter mogelijk maakt om een onafhankelijk oordeel te vellen in conflictsituaties. Bovendien kan een meer onafhankelijke kinderrechter door conflictbe– middeling onnodige escalatie voorkomen. Voorshands ben ik niet overtuigd van de noodzaak om de wettelijke grond waarop een ondertoezichtstelling kan worden uitgesproken - het zodanig opgroeien van een kind, dat het met zedelijke of lichamelijke ondergang wordt bedreigd - nader te omschrijven. De grond is nodig gelet op de grote variëteit van problematische situaties waarvoor de maatregel een oplossing wil zijn. lets anders is of deze grond aanpassing zou behoeven; zie ook het eerder genoemde voorontwerp van wet uit 197923. Verheldering van de ingreep in het gezag via de ondertoezicht– stelling naar de ouders dient in de eerste plaats te geschieden door de instantie die de maatregel uitlokt: de raad dient meer dan thans in zijn verzoekschrift inzichtelijk te maken waarom de ondertoezichtstelling geboden is. Voorts ligt hier - ook deze beschikking moet immers volgens de wet met redenen zijn omkleed - een taak voor de rechter. De suggestie om de maatregel te vervangen door twee voorzieningen: de ondertoezichtstelling sec en die gepaard gaande met uithuisplaatsing («OTS-plus») spreekt mij niet aan; uithuisplaatsing is in beginsel een mogelijke vorm van uitvoering van de maatregel. Mij staat voor ogen dat uithuisplaatsing niet meer ambtshalve door de kinderrechter zal geschieden, maar door de gezinsvoogd(ij-instelling). De rechter beslist in de nieuwe opzet alleen over de uithuisplaatsing indien de meningen van de betrokkenen over de (aard van de) uithuisplaatsing verschillen (autori– satie). Voorts indien het plaatsing in een gesloten justitiële jeugdin– richting - immers vrijheidsbeneming - betreft en dus rechterlijke autori– satie eveneens nodig is. Overigens vormen de aanbevelingen van de commissies Vliegenthart omtrent de gezinsvoogdij en de rol van de kinderrechter in deze ook naar mijn mening goede aanknopingspunten voor de te herziene wetgeving. Het moge duidelijk zijn dat de aangekondigde veranderingen ingrijpend zijn. Zij vergen zorgvuldig overleg met betrokkenen over de nadere uitwerking en wijziging van wettelijke regelingen. Meervoudige kamer Tenslotte zal ik bevorderen dat zaken door de kinderrechter kunnen worden verwezen naar de meervoudige familiekamer van de rechtbank. Dit is van belang indien sprake is van zware, complexe problematiek, die het wenselijk maakt dat de kinderrechter zijn verantwoordelijkheden met mederechters kan delen. 4.3 De instellingen De instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij zijn belast met de uitvoering van maatregelen van kinderbescherming. Het is hun verant– woordelijkheid dat opvoeding en verzorging van de kinderen gestalte krijgen. In geval van voogdij wordt deze verantwoordelijkheid geheel gedragen Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 door de instelling, in geval van gezinsvoogdij wordt zij gedeeld met de ouders. Het gestalte geven aan opvoeding en verzorging, op de kwalitatief verantwoorde wijze die van «beroepsopvoeders» mag worden gevraagd, gebeurt waar mogelijk in overleg met de ouders. Dit laatste is in het bijzonder het geval bij de ondertoezichtstelling, maar mag ook bij voogdijzaken niet uit het oog worden verloren; ik doel daarbij op het beproeven in daartoe geëigende gevallen van de mogelijkheid van herstel in het ouderlijk gezag. Overigens zal in vrijwel alle gevallen tenminste enige maar veelal intensieve aandacht moeten worden gegeven aan het onderhouden en het herstellen van de relatie tussen het kind en zijn ouders. Uiteraard worden, indien de noodzaak tot hulpverlening daartoe aanleiding geeft, voorzieningen van jeugdhulpverlening ingeschakeld. Gezien de omvattende en nog groeiende opdracht voor de instellingen, moeten zij toegerust zijn met voldoende deskundigheid en menskracht. Omdat mij signalen bereiken die erop wijzen dat deze toerusting nog niet voldoende is, wil ik de komende jaren hierin verbetering brengen. Daarbij denk ik zowel aan het bevorderen van de aanstelling van stafmede– werkers uit relevante gedragswetenschappelijke disciplines, als aan verbreding van de opleidingscategorieën waaruit voogden en gezins– voogden worden gerecruteerd. De werkbelasting zal naar betere proporties kunnen worden gebracht door het verbeteren van het inzicht in het «bedrijfsproces» van de instellingen. Voor dat laatste is de ontwik– keling van het Gezinsvoogdij Informatie Systeem (GIS) ter hand genomen. In dat verband moet ook de financiering van het werk meer genuanceerd plaatsvinden: door uit te gaan van meer en minder tijd vragende taken. De registratie van beleids– en werkgegevens zal in dat verband duidelijk gestalte krijgen. Voorts is mijn beleid gericht op een aantal verbeteringen in organisatie en structuur van het geheel van instellingen. Zo is de omvang van de instellingen zeer divers: er zijn heel grote en heel kleine instellingen. De gemiddelde omvang bedraagt echter nog geen 12 voogden/gezins– voogden. Ik acht schaalvergroting dan ook een noodzakelijke voorwaarde om de benodigde kwaliteit van het werk te garanderen en waar mogelijk de efficiency te vergroten. In september 1990 is voor het initiëren van het proces van schaalvergroting een stuurgroep ingesteld waarin verte– genwoordigers van de instellingen en van het departement participeren. Hierbij zal aansluiting worden gezocht bij het proces van schaalver– groting dat voor de voorzieningen van jeugdhulpverlening wordt voorge– staan. Tenslotte zal het nodig zijn de beloningsstructuur opnieuw te bezien. Uitgangspunt is dat dit belangrijke en verantwoordelijke werk, teneinde de continuïteit ook op langere termijn te garanderen, passend dient te worden gehonoreerd. 4.4 Pleegzorg Aan de Raad van State is een wetsvoorstel voorgelegd waarin de gezinsvoogdij-instellingen worden aangemerkt als voorzieningen voor pleegzorg. De pleegzorg neemt een belangrijke plaats in het hulpverle– ningsaanbod van de justitiële jeugdbescherming in. Indien er sprake is van uithuisplaatsing van een jeugdige, wordt plaatsing in een pleeggezin als eerste overwogen. Een dergelijke plaatsing is wenselijk, omdat die de gezinssituatie het dichtst benadert. De laatste jaren is gebleken dat plaatsing in pleeggezinnen niet altijd Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 succesvol verloopt. Inmiddels is een tripartite werkgroep Pleegzorg ingesteld (rijk, lagere overheden en particulier initiatief). Rond de jaarwisseling komt deze commissie met een eerste rapport waarin voorstellen zullen worden gepresenteerd om de kwaliteit en toerusting van de voorzieningen voor pleegzorg te verbeteren. Daarnaast is dit jaar, met steun van WVC en Justitie, het STAP-project van start gegaan, gericht op een betere voorbereiding en begeleiding van pleegouders De therapeutische gezinsverpleging (TGV) is de afgelopen jaren door Justitie gestimuleerd en financieel ondersteund. Om in de toenemende vraag naar deze intensieve, jeugdpsychiatrische behandelvorm van pleegzorg te kunnen voorzien, wordt het aantal plaatsen uitgebreid. Tevens wordt een experiment gestart om de ervaring en de deskun– digheid van de TGV in te zetten ten behoeve van hulp aan gezinnen die problemen ondervinden bij de opvoeding van buitenlandse geadopteerde kinderen. Naar verwachting kan de TGV voorzien in een leemte in het aanbod van hulp aan deze gezinnen. De beleidsontwikkeling met betrekking tot de TGV's wordt waar nodig nader afgestemd op de ontwikkelingen in de pleegzorg in het algemeen. 4.5 Residentiële voorzieningen Veel jeugdigen op wie een maatregel van justitiële kinderbescherming van toepassing is, zijn aangewezen op plaatsing en verzorging in een residentiële voorziening. Gezien de bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid voor de uitvoering van maatregelen die door de rechter zijn uitgesproken, is het van belang dat voldoende, geschikte plaatsen beschikbaar zijn. In de Wet op de jeugdhulpverlening (art. 24) is met betrekkmg tot de niet-justitiële voorzieningen geregeld dat justitiepu– pillen daarin bij voorrang kunnen worden geplaatst. Dit geldt zowel voor de regionale voorzieningen, die vanaf 1992 onder de beleidsverantwoor– delijkheid van de provincies vallen, als voor de landelijke voorzieningen, die tot de verantwoordelijkheid van het rijk blijven behoren. Thans wordt onderzocht hoe via een Centraal Meldingspunt (CMP) het functioneren van de voorrangsregeling kan worden bevorderd. Er wordt een werkconferentie gehouden over het CMP. Binnenkort verwacht ik naar aanleiding daarvan een voorstel. Wanneer het advies positief is kan het CMP in het eerste kwartaal van 1991 starten. In de justitiële inrichtingen, die aile een landelijk werkingsgebied hebben en onder mijn directe verantwoordelijkheid vallen, worden uitsluitend justitiepupillen opgenomen. Justitie dient met het oog op de geloofwaardigheid van het rechtshandhavingssysteem zorg te dragen voor voldoende capaciteit van goede kwaliteit voor de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen. In de nota «Recht in beweging» is reeds aangekondigd dat het aantal plaatsen in de justitiële jeugdinrichtingen ingevolge JR– 120 met 100 zal worden uitgebreid. Hierdoor zal hun totale capaciteit, met inbegrip van de reeds eerder geplande uitbreiding, tot 1994 met 167 plaatsen toenemen, van 712 naar 879 plaatsen. De kwaliteit van de zorg in de justitiële jeugdinrichtingen heeft onver– minderd mijn aandacht. De geslotenheid of beslotenheid van de insti– tuten en het (vrijheidsbenemend) kader van de plaatsing kunnen een verhoogde kwetsbaarheid voor de verhoudingen binnen de inrichting met zich brengen. Ik acht een goede rechtspositieregeling voor de opgenomen jeugdige, een goede klachtenregeling én een adequaat toezicht (zie hoofdstuk 3.5) daarom van groot belang. Daarnaast zal ik nagaan of instrumenten die binnen de gezondheidszorg in ontwikkeling zijn, zoals intercollegiale of interinstitutionele toetsing, ook binnen de sector van de justitiële jeugdinrichtingen toepasbaar zijn. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Tenslotte zij vermeld dat er een beleidskader voor de justitiële jeugdin– richtingen wordt ontwikkeld. Doel hiervan is het aanbrengen van een betere ordening tussen deze inrichtingen, mede gelet op de voorge– nomen uitbreidingen en bestemmingswijzigingen, alsmede hun afstemming ten opzichte van de niet-justitiële residentiële voorzieningen. In het najaar van 1991 wordt daarover een notitie aan de Tweede Kamer gepresenteerd. Actiepunten hoofdstuk 4 Verandering van de positie en rol van de kinderrechter - De rechtsprekende en uitvoerende functies van de kinderrechter in geval van ondertoezichtstelling worden gescheiden. - De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van een ondertoezicht– stelling wordt overgedragen aan de gezinsvoogdij-instellingen. - De kinderrechter krijgt met betrekking tot de uitvoering van een maatregel een toetsende en conflictbeslechtende rol. - Er komt een mogelijkheid voor de kinderrechter om complexe zaken te verwijzen naar de meervoudige familiekamer van de rechtbank. De instellingen - Het management van de instellingen wordt beter toegerust. - Ten behoeve van een efficiënter bedrijfsvoering zal schaalvergroting worden bevorderd. - Er wordt een nieuw subsidiesysteem ingevoerd. - De toerusting en kwaliteit van de voorzieningen voor pleegzorg wordt verbeterd. - Het aantal plaatsen in de therapeutische gezinsverpleging wordt uitgebreid. - Er wordt een experiment gestart met therapeutische gezinsver– pleging voor te adopteren buitenlandse kinderen. Justitiële jeugdinrichtingen - Het aantal plaatsen in de inrichtingen wordt met 167 uitgebreid. - In het najaar van 1991 wordt een beleidskader voor de justitiële jeugdinrichtingen gepresenteerd. - Mogelijkheden tot intercollegiale of interinstitutionele toetsing in de justitiële jeugdinrichtingen worden nagegaan. 5. Overige beleidsvoornemens 5.1 Een nieuwe maatregel van hulp en steun Aanleiding Er zijn situaties waarbij jongeren in ernstige mate worden bedreigd met zedelijke of lichamelijke ondergang. Te denken valt aan jeugdigen die een zwervend bestaan leiden, verslaafd raken aan alcohol, drugs of gokken of die in de prostitutie belanden. Het betreft vooral oudere minderjarigen, die zich reeds vergaand van het ouderlijk gezag hebben losgemaakt. In zodanige gevallen is thans de ondertoezichtstelling de maatregel die in aanmerking komt. Gelet op de wettelijke taken van de gezinsvoogd - «persoonlijke aanraking zoeken niet alleen met het kind, maar ook met het gezin waartoe het behoort» - laat zich de vraag stellen of deze maatregel wel het geëigende kader is. Zulks geldt te meer indien bevordering of herstel van de band met het ouderiijk gezin geen reëel na te streven doel meer kan zijn, juist omdat de jongere zich van het ouderlijk gezag heeft losgemaakt en de ouders tegen die zelfstandigheid als zodanig geen bezwaren hebben. Daar komt bij dat de andere component van de ondertoezichtstelling - het geven van aanwijzingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 aan de ouders bij de verzorging en opvoeding - in deze situaties evenmin een realiteit is. Eerst en vooral komt het dan aan op aandacht voor en hulpverlening aan de jeugdige zelf. Het vervolgtraject van de ondertoezichtstelling, de gedwongen ontheffing van de ouders van het gezag op de voet van artikel 268, tweede lid onder a, Boek 1 BW ligt niet voor de hand, vooral omdat dit een ingreep in het gezag zou betekenen, terwijl dat gezag in feite niet meer functioneert. Bovendien wordt die ingreep door ouders juist in die omstandigheden ook minder of in het geheel niet begrepen. De praktijk laat zien, dat de ondertoezichtstelling in die gevallen vaak wordt opgeheven wegens gebrek aan positieve effecten. Door de vrijwillige hulpverlening wordt reeds veel gedaan om de bedoelde jeugdigen passende hulp te bieden. Zo is in de grote steden, waar zwerfjongeren vooral hun toevlucht zoeken, een aantal initiatieven genomen betreffende hulp en opvang. Maar ook langs de weg van de vrijwillige hulpverlening worden niet alle bedreigde jongeren bereikt. De vraag laat zich dan ook stellen of de introductie van een civielrech– telijke maatregel, die primair of uitsluitend op de jeugdige is gericht, aanbeveling verdient. Zonder de illusie te hebben dat er een sluitende oplossing voor dit probleem te vinden is, onderzoek ik de mogelijkheden van een nieuwe maatregel van jeugdbescherming die speciaal op deze jeugdigen is toegesneden waarbij ik denk aan een maatregel van hulp en steun aan de jeugdige. De maatregel van hulp en steun In het navolgende wordt de maatregel in grote lijnen beschreven. Een en ander kan pas gedetailleerd worden uitgewerkt nadat hierover discussie heeft plaatsgevonden en gebleken is dat de maatregel een begaanbare weg is. Het overleg met de Minister van WVC over de nieuwe maatregel zal worden voortgezet. Relevante buitenlandse ervaringen bij de uitwerking zullen daarbij eveneens worden betrokken. In geval van een bedreigende situatie voor de jeugdige zou de raad voor de kinderbescherming kunnen worden ingeschakeld door de ouders/voogd, door derden of door de jeugdige zelf. De raad dient zonodig een onderzoek in te stellen, waarvan het resultaat kan zijn, dat hij de kinderrechter om de maatregel van hulp en steun verzoekt. De kinderrechter kan tot de maatregel van hulp en steun besluiten indien er in ernstige mate sprake is van bedreiging met zedelijke of licha– melijke ondergang en aannemelijk is gemaakt dat de jeugdige het ouderlijk gezag zodanig is ontgroeid en dit ook niet meer functioneert dat ondertoezichtstelling en de aanwijzing van een gezinsvoogd nog zinvol zijn. De kinderrechter benoemt tevens een persoon die belast wordt met de uitvoering van de maatregel. Daarbij kan worden gedacht aan een medewerker van een instelling voor gezinsvoogdij, omdat deze personen gewoon zijn te werken in het kader van gebonden hulpverlening. Ander– zijds zou de jeugdige ook zelf een persoon kunnen voordragen die met de hulp en steun wordt belast. In dit laatste geval mag immers op voorhand een basis voor samenwerking tussen de jongere en de hulp– en steunverlener worden verwacht. Bij de instellingen voor gezinsvoogdij moeten de werkers methodieken ontwikkelen voor de nieuwe doelgroep en met een aangepaste aanpak vertrouwd raken. Degene die met de hulp en steun is belast dient eerst en vooral met de jongere in contact te komen. Met de jeugdige wordt nagegaan wat er moet en kan gebeuren om zijn leefsituatie te verbeteren en de bedreiging Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 24 Circulaire Jeugdreclassering, Minister van Justitie, nr 19.240 JR 90, 5 juni 1990. 25 Laan, P.H. van der, en A.A.M. Essers: «De kwartaalcursus en recidive. Een onderzoek naar de effecten van het experiment Kwartaalcursus», Gouda, Quint, 1990. van zedelijke of lichamelijke ondergang af te wenden. Daartoe kan zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van bestaande voorzieningen in de samenleving. Hoewel de jeugdige in eerste instantie op zijn eigen verant– woordelijkheid zal worden aangesproken, zou de hulpverlener toch ook bindende aanwijzingen kunnen geven op diverse gebieden, zoals de woon– en gezondheidssituatie. Tevens dient hij behulpzaam te zijn bij de nakoming daarvan. Intussen zal de methodiekontwikkeling en deskundigheidsbevordering bij de gezinsvoogdij-instellingen ter hand worden genomen. Nagegaan zal worden of het zinvol - en mogelijk - is eerst op experimentele basis ervaring met deze nieuwe maatregel op te doen. 5.2 Jeugdstrafrecht Jeugdreclasserlng Jeugdreclassering is het geheel van activiteiten, gericht op een adequaat aanbod van hulp en begeleiding aan minderjarigen die met politie/justitie in aanraking zijn gekomen. Ook voorlichting en advies aan de betrokken justitiële instanties vallen hieronder. Jeugdreclassering is gericht op het voorkomen dan wel het terugdringen van een criminele carrière. Om te komen tot goede afstemming en afspraken en om op die deelterreinen van jeugdreclassering waaraan nog geen adequate invulling is gegeven alsnog daartoe te komen, heb ik de betrokken insteilingen verzocht met elkaar in overleg te treden24. Vooralsnog wordt daarin uitgegaan van de wettelijk opgedragen taken aan de raden voor de kinderbescherming, instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij en reclas– sering. Inmiddels wordt een aantal projecten op het terrein van jeugdreclas– sering uitgevoerd. Vijf projecten worden geëvalueerd door het Weten– schappelijk Onderzoek– en Documentatiecentrum van het departement van Justitie (WODC). Op grond van de resultaten van deze evaluaties zal ik beoordelen welke vorm van jeugdreclassering het meest doeltreffend is. Voor jeugdigen in opvanginrichtingen die niet onder toezicht zijn gesteld en die niet zullen doorstromen naar een behandelinrichting ontbreekt thans een passende vorm van reclasseringsbegeleiding. In oktober 1990 is een experiment in 't Nieuwe Lloyd, een justitiële opvang– inrichting, gestart teneinde een vorm van begeleiding te ontwikkelen die in deze lacune voorziet. Ook dit project wordt door het WODC geëvalueerd. Alternatieve sancties Het pedagogisch karakter van een straf of maatregel komt vooral tot uitdrukking in de uitvoering ervan. Dit geldt bij uitstek voor de alterna– tieve sancties. Mede vanwege het meer pedagogische karakter wordt de alternatieve sanctie in een aantal gevallen zinvoller geacht dan de tradi– tionele boete of vrijheidsstraf. Uit WODC-onderzoek blijkt namelijk dat alternatief gestraften minder recidiveren dan traditioneel gestraften25. Ik hecht er aan om de beleidsontwikkeling van alternatieve sancties voor jeugdigen te plaatsen in het brede kader van strafrechtelijke rechtshand– having, waardoor tevens alternatieve sancties voor jeugdigen en volwas– senen in onderlinge samenhang kunnen worden ontwikkeld. Ik heb de Overleg– en adviescommissie alternatieve sancties (OCAS) verzocht te adviseren over de vraag welke andere alternatieve afdoenings– en uitvoe– ringsmogelijkheden toepasbaar zijn in de verschillende fasen van de Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 26 Kruissink, drs M. en drs C. Verwers: «Halt: een alternatieve aanpak van vanda– lisnie Eindrapport van een evaluatie-onderzoek naar Halt-projecten», Gouda, Quint, 1989. 27 Wijziging van het Wetboek van Straf– recht, het Wetboek van Strafvordering en andere wetten in verband met de herziening van het strafrecht voor jeugdigen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21 327, nr 1-2, artikel 77e). !a Van Dien, Van der Torn, Deloitte en Buningh: «Eindrapportage onderzoek finan– ciële taken Raden voor de Kinderbe– scherming, 1989, p 34-36. strafrechtelijke rechtshandhaving. Voor het uitzetten van verdergaande beleidslijnen wacht ik dit advies, dat eind 1990 wordt verwacht, af. Halt Ik acht het van groot belang dat, wanneer jeugdigen bepaaide rechts– normen overschrijden, er een snelle reactie volgt waarbij zij worden geconfronteerd met de consequenties van hun daden. De Halt-afdoening, gericht op herstel van schade, is een alternatief voor de gangbare justitiële reacties op vandalisme en is daarmee vooral in de plaats gekomen van het politiesepot. Door de snelle reactie op de normoverschrijding kan de Halt-afdoening, zo is uit onderzoek gebleken, een wezenlijk betere bijdrage leveren aan het verminderen van recidive dan een gangbare strafrechtelijke afdoening26. Ik heb besloten om de tijdelijke financiële bijdrageregeling - zoals deze sedert 1988 geldt - met ingang van 1991 te vervangen en op de begroting structureel een bedrag te reserveren bestemd voor Halt-bureaus, primair met het oog op Halt-afdoeningen. De Halt-procedure zal wettelijk worden vastgelegd. Zie het voorstel van wet inzake herziening jeugdstrafrecht27. 5.3 Financiële taken van de raden voor de kinderbescherming Een werkgroep vanuit de raden heeft enkele jaren geleden een verkenning gedaan naar de mogelijkheid van harmonisatie van de nogal uiteenlopende regelingen onderhoudsverplichtingen. Een rapport met concrete voorstellen werd in 1988 naar de toenmalige Staatssecretaris van Justitie verzonden. Ruim een jaar later stelde het kamerlid Worrell voor om de financiële taken van de raden af te stoten naar de gemeente– lijke sociale diensten. De formatieruimte die daardoor zou vrijkomen zou voor de sociale afdelingen kunnen worden ingezet. Mijn ambtsvoor– gangster nam deze gedachten in beraad, hetgeen leidde tot het inscha– kelen van een organisatie-adviesbureau. In oktober 1989 concludeerde dit bureau onder andere dat het afstoten van financiële taken naar de gemeentelijke sociale diensten geen besparing oplevert voor de rijks– overheid28. Het bureau deed de aanbeveling om in eerste instantie te komen tot forfaitaire berekening en vaststelling van onderhoudsverplich– tingen en harmonisatie van de verschillende regelingen inzake onder– houdsverplichtingen. Op de lange termijn zou een Centraal Orgaan Onderhoudsverplichtingen plaats kunnen bieden aan een geïntegreerde uitvoering van alle wettelijke regelingen terzake van onderhoudsbijdragen voor minderjarigen en jong-meerderjarigen. De oprichting van een centraal orgaan vereist ingrijpende politieke besluitvorming en heeft zeer vergaande consequenties, onder andere voor de schaalgrootte van vooral de kleinere raden. Een dergelijke doelstelling zou volgens het bureau alleen stapsgewijs kunnen worden bereikt. In afwachting van nadere besluitvorming met betrekking tot het al dan niet tot stand brengen van een centraal orgaan, acht ik het wenselijk te komen tot een systeem waardoor kinderalimentaties kunnen worden berekend en vastgesteld op de wijze waarop dit thans krachtens het Besluit bijdragen jeugdhulpverlening (Stb. 1990, 167) geschiedt, en straks voor alle jeugdhulpverlening (vrijwillig en justitieel) zal geschieden. Daarbij zal, voor op de voet van die regeling vast te stellen netto– inkomens, een daarbij passende bijdrage verschuldigd zijn; vaststelling van de kinderalimentatie zal kunnen geschieden door de raden met een mogelijkheid van beroep op de rechter op nader uit te werken gronden. Hiertoe wordt een wetsvoorstel voorbereid waarbij als vermeld het Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 29 Rapport van de Commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming, aanbeveling 9, p 31 33 30 «Rechtzetten», p. 51. systeem van de wettelijke regeling van de ouderbijdragen voor jeugd– hulpverlening tot uitgangspunt wordt genomen. Behalve uniformiteit in de berekening van kinderalimentatie, betekent deze wijze van berekening en vaststelling door de raden verlichting van de werkdruk van de rechter– lijke macht. In het kader van de grote efficiency operatie worden thans de inningstaken van de raden opnieuw in studie genomen. 5.4 De positie van de colleges van de raden voor de kinderbescherming Ik ben met de commissies Gijsbers en Vliegenthart van mening dat de inbreng van burgers, ter voorkoming van beroepsblindheid en ter stimu– lering van betrokkenheici vanuit de samenleving op lokaal niveau, van invloed op het raadswerk moet zijn. De commissie Gijsbers pleit voor aanscherping van de taak en functie van het college door dit «bestuur– lijke bevoegdheden» toe te kennen29. Het college zou in deze gedachte moeten dienen als tegenhanger van de secretaris/directeur. De commissie Vliegenthart wijst er evenwel terecht op dat een beleidsbepa– lende rol voor de colleges de ministeriële verantwoordelijkheid voor de taakuitvoering door de bureaus verhult. Tevens staat een beleidsbe– palend college de gewenste uniformiteit van uitvoering en de rechtsze– kerheid voor de burger in de weg30. Overigens acht de commissie Vliegenthart een aan iedere raad verbonden «adviesgroep» zinvol. Ik onderschrijf dit standpunt. Voorts acht ik, gelet op de taak van de directie Jeugdbescherming en Reclassering van het ministerie van Justitie dat door middel van het bureau sectormanager raden voor de kinderbescherming toezicht houdt op besteding van middelen en kwaliteit van uitvoering, een aanscherping als bedoeld door de commissie Gijsbers noch noodzakelijk, noch wenselijk. Ik heb besloten opheffing van de colleges van de raden te bevorderen en zal dan in plaats daarvan bij iedere raad een adviescommissie instellen. Deze commissies zullen de functie krijgen om maatschappelijke ontwikkelingen te signaleren die van belang zijn voor de taakuitoefening van de raad. Verder zouden dergelijke commissies kunnen adviseren over zaken als de positie van de raad in het functioneren van netwerken en samenwerkingsverbanden, de keuze van beleidsprioriteiten en de public relations. Het gaat dus niet om beheers– en managementvraagstukken, noch om bemoeienis met casuïstiek. Aan de praktische uitwerking zal in overleg met betrokkenen gestalte worden gegeven. 5.5 Interlandelijke adoptie In juli 1989 is de Wet opneming buitenlandse pleegkinderen (Stb. 1988, 566) in werking getreden. Deze wet regelt de procedure bij opneming ter adoptie van buitenlandse pleegkinderen. Uitgangspunt van de wet is dat alle mogelijkheden tot opvang in het land van herkomst van het kind moeten zijn uitgeput. Interlandelijke adoptie is - ook interna– tionaal gezien - een ultimum remedium. De ervaringen met de nieuwe wet zijn gunstig. Desondanks acht ik de volgende verbeteringen wenselijk. Ik zal systematisch aangeven welke de «bijzondere omstandigheden» kunnen zijn op grond waarvan ik kan afwijken van de wet. Zo zal ik bijvoorbeeld de bijzondere omstandigheden specificeren op grond waarvan kan worden afgeweken van de leeftijd van 42 jaar, waarboven in het algemeen geen beginseltoestemming wordt verleend. Maar ook de andere «bijzondere omstandigheden» in de wet komen aan bod. Op die manier kan de kans dat ouders tevergeefs hun hoop stellen op een te Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 adopteren buitenlands kind worden verkleind en wordt de regelgeving voor de burger beter voorspelbaar. Voorts is gebleken dat een aspirant-pleegouder die tijdens het indienen van het verzoek 44 jaar of ouder is, herziening van het besluit tot afwijzing van zijn verzoek kan vragen, terwijl de noodzakelijkheid van die afwijzing zonder meer volgt uit artikel 5, vijfde lid, van de wet. De wet verplicht echter wel tot een zodanige herzieningsmogelijkheid. Ik zal, mede naar aanleiding van een recent advies van het College van Advies voor de Justitiële Kinderbescherming, wijziging van het desbetreffende wetsartikel bevorderen. Actiepunten hoofdstuk 5 - Ik overweeg een nieuwe burgerrechtelijke maatregel van justitiële jeugdbescherming: de maatregel van hulp en steun. - Jeugdreclassering wordt vooralsnog gezamenlijk vorm gegeven door de raden, instellingen en reclassering. - Alternatieve santies voor jeugdigen (en volwassenen) worden uitge– breid. - De tijdelijke financiële bijdrageregeling voor Halt wordt structureel. - Wat de financiële taken van de raden betreft, wordt een wetsvoorstel voorbereid om te komen tot fortaitaire berekening en vaststelling van de kinderalimentatie door de raden. - Het huidige college van de raad wordt opgeheven. In plaats daarvan wordt overwogen bij iedere raad een adviesorgaan in te stellen, dat primair inbreng van burgers in het beleid wil bevorderen. - De Wet opneming buitenlandse pleegkinderen wordt verduidelijkt en gewijzigd, waardoor deze wet voor de burger beter voorspelbaar wordt. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 6 Financiële en personele consequenties 6.1 Financiële consequenties Financiële consequenties Beleidsvoornemens financ. bron 1991 1992 1993 1994 1995 Bedragen x f 1 ,0 miljoen Hoofdstuk 2: Verbreden van het draagvlak van beslissingen - Extra deskundigheid raden/meer aandacht ouders - Allochtonenbeleid B'91/Her. Her. 3,0 2,0 3,0 2,0 3,0 2,0 3,0 2,0 3,0 2,0 Hoofdstuk 3: Rechtswaarborgen - Klachtenbehandeling/inspectie Her. 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 Hoofdstuk 4: Positie van de kinderrechter en de instellingen - Pleegzorg - Verbetering kwaliteit mstellmgen- Uitbreiding + experiment TGV - Capaciteit jeugdinrichtingen" Her. Her Her. Reg.Akk 1,8 1,0 3,7 1,0 1,9 1,0 10,1 1,0 1,9 1,0 18,2 1,0 1,9 1,0 17,4 1,0 1,9 1,0 17,4 Hoofdstuk 5 Overige beleidsvoornemens - Hulp en steun - Jeugdreclassering - Alternatieve sancties minderjarigen - Halt Reg.Akk. Reg.Akk. Kosto/Her. pm 2,0 0,4 4,5 pm 3,5 0,8 4,5 pm 4,5 1,1 4,5 pm 6,0 1,5 4,5 pm 6,0 1.5 4,5 Totaal 19,4 28,8 38,2 39,3 39,3 Bedragen x f 1,0 miljoen Het ligt in de bedoelmg voor zover mogelijk het beleid zoals aangegeven na 1991 verder te intensiveren. Daarbij zal voorrang worden gegeven aan Halt (oplopend tot f 6,5 miljoen in 1994, conform RIB) en Pleegzorg (oplopend totf 4,0 miljoen). Realisatie hiervan is afhankelijk van: - de begrotingsvoorbereiding 1992 - een te verwachten meeropbrengst (tenminste f 1,0 miljoen) als gevolg van het wetsvoorstel harmonisatie eigen bijdrage jeugdhulpverlening - reallocatie justitiebegroting Toelichting op financieringsbron (fin. bron): B'91 =begroting 1991 Her. =Herschikking Reg.Akk. =Regeer Akkoord 1989 Kosto =Kosto-gelden " Betreft exploitatiekosten Justitie, exclusief huisvestingskosten VROM. 6.2 Personele consequenties Personele consequenties Formatieplaatsen (in fulltime 1991 1992 1993 1994 1995 equivalenten) Raden voor de kinderbescherming 38 38 38 38 38 Inspectie P.M. P M. P.M. P.M. P.M. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Bijlage 1 Standpuntbepaling met betrekking tot de aanbevelingen van de commissie Taak en Functie Raden voor de Kinderbescherming (commissie Gijsbers) en de subcommissie Kinderbescherming (commissie Vliegenthart) Inleiding In de voorgaande hoofdstukken zijn de beleidsvoornemens met betrekking tot de justitiële jeugdbescherming in hoofdlijnen geschetst. In een aantal van deze voornemens is min of meer expliciet een reactie opgenomen op één van de aanbevelingen van de commissies Gijsbers en/of Vliegenthart. Terwille van de overzichtelijkheid zal ik in deze bijlage per aanbeveling mijn standpunt beknopt weergeven. De aanbevelingen van de commissie Gijsbers Aanbeveling 1 De commissie beveelt aan om bij het raadswerk één of meer interne deskundigen te betrekken die: - kunnen worden geconsulteerd met betrekking tot het bepalen van het af te leggen onderzoekstraject. - kunnen worden geconsulteerd voorafgaand aan of tijdens het onderzoek. - een vaste plaats hebben in de besluitvormingsprocedure in zaken waarin wordt gerekestreerd of geadviseerd, waarbij met name wordt gedacht aan advisering in civielrechtelijke zaken. Ik ben bereid om interne deskundigen bij de raden aan te stellen. De interne deskundige wordt ingeschakeld ter consultatie, voor het verrichten van (deel)onderzoek, deskundigheidsbevordering van de maatschappelijk werkers en toetsing van het uit te brengen advies of verzoek aan de (kinder)rechter. Inmiddels zijn bij twee raden experi– menten gestart met een interne deskundige. Aanbeveling 2 Deskundigheidsbevordering en functietraining voor de maatschappelijk werkers dienen, gezien de complexe zaken waarmee de raad te maken krijgt en de hoge zorgvuldigheidseis die aan het raadswerk wordt gesteld, nog meer aandacht te krijgen. De activiteiten op het terrein van deskundigheidsbevordering en functietraining worden geïntensiveerd. Hiertoe wordt het budget verhoogd. Om onderzoek vanuit andere disciplines dan die van de maatschap– pelijk werk-discipline mogelijk te maken, wordt het aantal disciplines op uitvoerend niveau vergroot. Om de functie die bij de raad wordt bekleed te onderstrepen en om aan te duiden dat niet langer sprake is van mono-disciplinair onderzoek, zal in het vervolg worden gesproken van raadsonderzoeker. Ten aanzien van allochtonen zal het beleid specifiek zijn gericht op deskundigheidsbevordering, werkontwikkeling en beleidsvernieuwing. Om het aanstellen van allochtone werkers te bevorderen zal een project worden opgezet waarin opleidmgspiaatsen worden aangeboden. Daarnaast worden bij wijze van experiment binnen een algemene justi– tiële voorziening in Amsterdam 16 plaatsen gecreëerd voor residentiële behandeling van Marokkaanse jongeren. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Aanbeveling 3 Indien extern deskundigenonderzoek is geïndiceerd, dient de raad een beroep te kunnen doen op een team van externe deskundigen dat qua samenstelling en deskundigheid dient te voldoen aan de gestelde eisen. Een beroep waarop snel en zonodig bij voorrang wordt gereageerd met het verrichten van het verlangde onderzoek. Ik zal bevorderen dat de mogelijkheden voor de raden om een beroep te doen op onafhankelijke externe deskundigen worden vergroot. Om snel en zonodig bij voorrang te kunnen beschikken over externe deskun– digen zullen met hen hierover afspraken worden gemaakt. Zo veel mogelijk wordt hierbij aansluiting gezocht bij de regionale samenwer– kingsverbanden en jeugdhulpadviesteams. Zowel met betrekking tot de interne deskundige als met betrekking tot de externe deskundige zullen criteria worden ontwikkeld om te kunnen bepalen wanneer zij dienen te worden ingeschakeld. Bovendien worden criteria ontwikkeld met betrekking tot de gevallen waarin een bepaalde deskundigheid moet worden ingeschakeld. Aanbeveling 4 Zowel met betrekking tot raadsonderzoek als extern onderzoek dient het recht van de cliënt op contra-expertise te worden vastgelegd. Ik verwijs naar het standpunt dat ik heb ingenomen ten opzichte van aanbeveling 5 van de commissie Vliegenthart. Aanbeveling 5 De commissie meent dat de departementen van WVC en Justitie in onderling overleg een zodanige financieringsregeling dienen te treffen dat een goede hulpverlening in wegloopgevallen niet wordt belemmerd. Verlenging van de vrijwillige hulpverlening na de 30-dagen financiering dient mogelijk te worden wanneer de raad daartoe adviseert op grond van een beoordeling van de kwaliteit van de verstrekte hulp. In dit kader dient ook aandacht te worden gegeven aan de situatie dat een ouderbijdrage wordt verlangd van ouders die wellicht nog volledig in onzekerheid zijn over de toestand van hun weggelopen kind, althans er nog allerminst aan toe zijn dat instanties hun kind bij hen weghouden. Deze situatie werkt niet bevorderend voor het zoeken naar goede oplos– singen tussen ouder en kind. Ik verwijs inzake deze aanbeveling naar mijn standpunt ten opzichte van aanbeveling 3 van de commissie Vliegenthart. Aanbeveling 6 De commissie beveelt aan de taken van de raad op strafrechtelijk gebied onder te brengen bij de nader vorm te geven jeugdreclassering. Ik heb de raden, instellingen voor gezinsvoogdij en reclassering verzocht om gezamenlijk vorm te geven aan jeugdreclassering. Vooralsnog ga ik bij de ontwikkeling van jeugdreclassering uit van de wettelijk opgedragen taken aan de betrokken instellingen. Momenteel worden in de meeste arrondissementen projecten op het terrein van jeugdreclassering uitgevoerd. Een aantal projecten wordt geëvalueerd door het WODC. Op grond van de resultaten van deze evaluaties zal ik beoordelen welke vorm van jeugdreclassering het meest doeltreffend is. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Aanbeveling 7 De toezichthoudende taken die de raad opgedragen heeft gekregen ten opzichte van de (gezins)voogdij-instellingen dienen te worden geschrapt. Toezichthoudende taken op strafrechtelijk terrein dienen conform aanbeveling 6 door de jeugdreclassering te worden uitgeoefend. Overige toezichthoudende taken dienen nader op uitoefening te worden onderzocht. Indien een taak niet wordt uitgeoefend dient te worden beoordeeld of deze bij de raad moet worden gehandhaafd, danwel elders kan worden ondergebracht. In dit verband kan tevens worden onderzocht of er behoefte is aan een onafhankelijke inspectie justitiële jeugdbescherming, al dan niet in het kader van de inspectie jeugdhulpverlening. De toezichthoudende taak van de raad ten opzichte van de instellingen voor voogdij en gezinsvoogdij zal worden geschrapt. In overleg met de Minister van WVC zal de opzet van een interdepartementale inspectie jeugdhulpverlening worden uitgewerkt. In deze uitwerking zullen de overige toezichthoudende taken van de raad worden betrokken. Aanbeveling 8 De centrumfunctie van de raad kan, ook gezien de ontwikkelingen op het terrein van jeugdhulpverlening, niet gehandhaafd blijven. Ik onderschrijf de mening van de commissie in die zin, dat de raad in het licht van de Wet op de jeugdhulpverlening geen centrumfunctie vervult in de jeugdhulpverlening. Dit neemt niet weg dat ik een actieve deelname van de raden aan de regionale samenwerkingsverbanden stimuleer. Het door de commissie aangehaalde art. 238, derde lid B.W. wordt wat betreft bevordering van samenwerking tussen instanties door mij in deze zin uitgelegd. Aanbeveling 9 De commissie beveelt aan om de bevoegdheden en verantwoordelijk– heden van het college nader te omschrijven en op te nemen in het Organisatiebesluit, in de lijn van de aanzet die hiertoe is gegeven. Deze aanscherping is nodig om de omschreven taken en functie van het college, die de commissie van wezenlijk belang acht, goed te kunnen vervullen. Voor mijn standpunt ten opzichte van deze aanbeveling verwijs ik naar mijn reactie op aanbeveling 10 van de commissie Vliegenthart. Aanbeveling 10 De commissie beveelt aan dat de raden op systematische wijze een beleid ontwikkelen gericht op goede en heldere informatie over taak en functie van de Raden in het algemeen en in concrete situaties aan direct betrokkenen. Om de raadsonderzoeker meer tijd te geven voor individuele voorlichting wordt deze activiteit in de berekening van de caseloadnor– mering van de raadsonderzoeker opgenomen. Al het bestaande foldermateriaal wordt herschreven en in de loop van 1991 in meer talen uitgebracht. Een nieuwe serie folders, gericht op voorlichting aan minderjarigen vanaf 10 jaar, wordt ontwikkeld. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Aanbeveling 11 De commissie beveelt aan om ouders een afschrift van het ingediende rekest te zenden als zij voor de zitting worden opgeroepen waar dit rekest wordt behandeld. In het rekest dienen de gronden waarop de Raad een maatregel verzoekt te worden vermeld. Als regel zal een afschrift van een verzoekschrift binnen een redelijke termijn voor de zitting aan de ouders worden gezonden. Hierin zal onder meer de grond waarop een maatregel wordt verzocht worden vermeld. Aanbeveling 12 De commissie beveelt aan om alle regels die voor cliënten gedurende het onderzoek van belang kunnen zijn schriftelijk vast te leggen. De regels die voor cliënten gelden worden met het herschrijven van het Normen-ll rapport in een vlotter leesbare en verkorte versie, vastgelegd en kenbaar gemaakt. Ik verwijs in deze naar mijn standpunt ten opzichte van aanbeveling 11 van de commissie Vliegenthart. De aanbevelingen van de commissie Vliegenthart Bestuur Aanbeveling 1 Voor zover het opstellen van de procedures voor klachtenbehandeling aan de instellingen en inrichtingen zelf is overgelaten, worden door de Ministers van WVC en Justitie landelijk geldende criteria voor de klach– tenbehandeling ingevoerd. Beroep op een externe klachtencommissie dient mogelijk te zijn. In overleg met de Minister van WVC wordt gewerkt aan het ontwik– kelen van landelijk geldende criteria waaraan de klachtreglementen van de instellingen dienen te voldoen. De criteria die de commissie heeft geformuleerd bieden daarbij een goed aanknopingspunt. Aanbeveling 2 Voor de totstandkoming, de inhoud en de vormgeving van de rapporten van de raden voor de kinderbescherming en de verslagen die door de gezinsvoogd aan de rechter worden uitgebracht, dient de Minister van Justitie richtlijnen op te nemen in het Organisatiebesluit raden voor de kinderbescherming en in het Uitvoeringsbesluit ondertoe– zichtstelling. Er worden richtlijnen ontwikkeld voor de totstandkoming, de inhoud en vormgeving van de rapporten van de raden en de verslagen van de instel– lingen. Aanbeveling 3 In de wetgeving voor de hulpverlening aan minderjarigen volgend na crisisopvang, en voor het niet-strafbaar geheim houden van de verblijf– plaats van minderjarigen worden extra waarborgen opgenomen voor een zorgvuldige hulpverlening, en waarborgen om te voorkomen dat de ouders (of de voogd) in onzekerheid verkeren. Het tijdelijk besluit Bekostiging jeugdhulpverlening is inmiddels zodanig aangepast, dat gedurende een periode van tenminste drie maanden hulpverlening zal worden gesubsidieerd indien (en nadat) de raad de zaak in onderzoek heeft genomen. Gedurende die periode is een ouder die met die hulpverlening niet kan instemmen, niet tot een finan– Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 ciële bijdrage verplicht. Een binnenkort bij de Tweede Kamer in te dienen wetsvoorstel omtrent de bijdragen terzake van jeugdhulpverlening, zal een uniforme regeling bevatten voor de bijdrage in de vrijwillige en de justitiële jeugdhulpverlening. Ook bezie ik of en hoe een nadere omschrijving van «zorgvuldige» hulpverlening in deze een oplossing kan bieden of dat hiervoor andere wegen zijn te bewandelen. Tot die zorgvuldigheid behoort in ieder geval het zo spoedig mogelijk inlichten van de ouders van de weggelopen minderjarige dat hulp wordt verleend. Aanbeveling 4 In verband met de rechtszekerheid voor ouders en minderjarigen beveelt de subcommissie Kinderbescherming de Minister van Justitie aan nadere criteria in de wet op te nemen. Het gaat om die rechterlijke beslissingen waarover de wet nu te vaag is wat betreft de duur en de grond. Ik ben niet overtuigd van de noodzaak om de wettelijke grond waarop een ondertoezichtstelling kan worden uitgesproken nader te omschrijven. De grond «het zodanig opgroeien van een kind, dat het met zedelijke of lichamelijke ondergang wordt bedreigd» is nodig gelet op de grote variëteit van situaties waarop de maatregel van toepassing wil zijn. Verheldering van de grond dient in de eerste plaats te geschieden door de instantie die de maatregel uitlokt. De raad moet in zijn verzoekschrift meer dan nu het geval is inzichtelijk maken waarom een ondertoezicht– stelling is geboden. Voorts ligt hier een taak van de rechter, omdat ook deze beschikking volgens de wet met redenen moet zijn omkleed. Er wordt een wetsvoorstel voorbereid waarin de voorlopige ondertoe– zichtstelling aan een tijdsduur van ten hoogste zes maanden is gebonden. De voorlopige maatregel vervalt indien de rechter niet binnen die termijn een definitieve beslissing heeft genomen. Tevens wordt de in art. 241, tweede lid BW, genoemde grond als inhoudelijk criterium opgenomen. Met betrekking tot de voorlopige toevertrouwing door de officier van justitie wordt de zes wekentermijn een vervaltermijn. Aangezien herroeping door de rechtbank van de schorsing van een ouder in de uitoefening van de ouderlijke macht of de voogdij gedurende het geding tot ontheffing of ontzetting mogelijk is voordat bedoelde eindbeslissing is genomen, acht ik de mogelijkheid van hoger beroep tegen de beslissing tot schorsing niet nodig. De mogelijkheid van schorsing van een ouder in de uitoefening van de ouderlijke macht gedurende het scheidingsgeding dient te worden gehandhaafd. Een ontheffing of ontzetting gedurende het scheidings– geding, zoals de commissie Vliegenthart in plaats daarvan aanbeveelt, ligt niet voor de hand. Aanbeveling 5 De mogelijkheden en garanties voor tegenonderzoek en getuigen– verhcor op verzoek van degene die tegen een verzoek of vordering verweer voert, dienen te worden uitgebreid. Afhankelijkheid van partijen van het beleid van de rechter is een inherent element van de rechtspraak, juist waar het diens eigen oordeels– vorming betreft. Op verzoeken om tegenonderzoek moet door de rechter met redenen omkleed worden beslist. Hieronder valt ook de beslissing over de vraag of in het belang van het kind tegenonderzoek wenselijk is. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Een hogere rechter kan eventueel de zaak, inclusief een geweigerd tegenonderzoek, opnieuw bezien. Ik zie geen reden een wetswijziging te bevorderen waardoor verzoeken om tegenonderzoek als regel voor inwil– liging vatbaar worden. Aanbeveling 6 Door een zorgvuldige uitoefening van bevoegdheden kan worden voorkomen dat de burger de indruk krijgt dat hij sterk afhankelijk is van de wijze van bejegening, dat hij zich nauwelijks kan verweren, en dat rechter en de raad voor de kinderbescherming als het ware één blok zouden vormen. Ik zal actie ondernemen om het geschetste negatieve beeld te veran– deren. Behalve het tijdig toezenden van een verzoekschrift, zal ik reali– sering van de overige aanbevelingen die de commissie in dit opzicht noemt bevorderen. Aanbeveling 7 De informatieverstrekking aan de burger die met de kinderbe– scherming te maken krijgt, schiet tekort. Het is een taak van de Minister van Justitie om zorg te dragen voor de verspreiding van actuele en duidelijke informatie. Ik zal zowel algemene publieksvoorlichting als voorlichting aan direct– betrokkenen over de functie, taken en procedures in de justitiële jeugd– bescherming verbeteren. Concrete maatregelen met betrekking tot voorlichting over de raden zijn geformuleerd in mijn standpunt ten opzichte van de aanbevelingen 10 en 12 van de commissie Gijsbers. Wetgeving Aanbeveling 8 Er wordt een volledige scheiding aangebracht tussen de rechtspraak en de gezinsvoogdij. Tussen het uitspreken van een ondertoezichtstelling door de kinder– rechter en het dragen van verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregel wordt een volledige scheiding aangebracht. De uitvoering wordt opgedragen aan de instellingen voor gezinsvoogdij. Met betrekking tot de uitvoering van de ondertoezichtstelling krijgt de kinderrechter een toetsende en conflictbeslechtende rol. Aanbeveling 9 In plaats van de ambtshalve door de kinderrechter te nemen beslissing tot uithuisplaatsing gedurende een ondertoezichtstelling, wordt een afzonderlijke maatregel «ots-plus» ingevoerd: de ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing. Met de scheiding tussen rechtspraak en gezinsvoogdij vervalt de ambtshalve door de kinderrechter te nemen beslissing tot uithuis– plaatsing; de beslissing daartoe komt bij de gezinsvoogdij-instelling. De rechter beslist alleen nog over uithuisplaatsing indien de meningen van de betrokkenen over de uithuisplaatsing verschillen (autorisatie) of wanneer het plaatsing in een gesloten inrichting voor justitiële jeugdbe– scherming betreft. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Aanbeveling 10 De colleges bij raden voor de kinderbescherming dienen te verdwijnen; aan de bureaus voor kinderbescherming worden adviesgroepen verbonden. Met zowel de commissie Vliegenthart als de commissie Gijsbers ben ik van mening dat maatschappelijke betrokkenheid bij het werk van de raden van groot belang is. Tevens acht ik het van belang dat er duide– lijkheid komt over de taken en bevoegdheden van het huidige college. Ik kan mij echter niet vinden in de aanzet die de commissie Gijsbers hiertoe geeft. Een beleidsbepalend college verhult de ministeriële verantwoorde– lijkheid voor de taakuitvoering door de bureaus. Voorts staat een beleids bepalend college gewenste uniformiteit van uitvoeringsbeleid en de rechtszekerheid voor de burger in de weg, zoals de commissie Vliegenthart terecht stelt. Ik heb dan ook besloten de opheffing van de huidige colleges te bevor– deren. In plaats daarvan overweeg ik per raad een adviescommissie in te stellen met als functie het signaleren van maatschappelijke ontwikke– lingen die van belang zijn voor de taakuitoefening van de raad. De commissie zou kunnen adviseren over zaken als de positie van de raad in netwerken en samenwerkingsverbanden en over de public relations. De uitwerking van de taken en de samenstelling van de adviescommissie vindt in overleg met betrokkenen plaats. Aanbeveling 11 De wijze van taakuitoefening van de bureaus van de raden voor de kinderbescherming dient nader bij of krachtens de wet te worden gespe– cificeerd. De toezichthoudende taken van de raden ten opzichte van andere organisaties voor kinderbescherming dienen te verdwijnen. Het rapport waarin de uitgangspunten met betrekking tot de werkwijze van de raad staan beschreven (Normen-ll rapport), wordt herschreven. Als handleiding voor de raadsonderzoeker krijgt het een vaste plaats in de functietraining. De hoofdlijnen van het Normen-ll rapport worden opgenomen in het Organisatiebesluit raden voor de kinderbescherming. Per afzonderlijke vorm van onderzoek wordt een verkorte versie vervaardigd voor betrokkenen in het raadsonderzoek. Hierin staan de rechten en plichten die men heeft binnen de proceduregang beschreven. Aanbeveling 12 De wijze van effectuering van de rechten op omgang, informatie of bezoek, van minderjarigen, ouders en andere personen die tot een minderjarige staan in een als gezinsleven aan te merken betrekking, dient in de wet te worden aangegeven. Met betrekking tot deze aanbeveling wil ik verwijzen naar het wetsvoorstel ouderlijk gezag en omgang. Aanbeve/ing 13 Nadat met de door de Minister van WVC en de Staatssecretaris van Justitie op te stellen landelijke criteria voor de klachtenreglementen van voorzieningen voor vrijwillige jeugdhulpverlening en kinderbescherming enige ervaring is opgedaan, dienen zij te worden opgenomen in het hoofdstuk Klachtrecht van de Wet op de jeugdhulpverlening. Na uitwerking van landelijk geldende criteria worden deze in overleg met de betrokken instellingen ingevoerd. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Aanbeveling 14 De Wet op de jeugdhulpverlening, die nu voorziet in drie soorten toezicht, wordt zo gewijzigd dat één interdepartementale inspectie jeugdhulpverlening ontstaat. Ik zal met de Minister van WVC overleg voeren over de noodzakelijke wijzigingen in regelgeving en organisatorische aanpassingen die nodig zijn om een interdepartementale inspectie jeugdhulpverlening mogelijk te maken. De inspectie zal vooral gericht zijn op toetsing aan kwaliteits– normen bij de uitvoering van het beleid in concrete gevallen, zonder dat dit overigens het doen van aanbevelingen van meer algemene strekking uitsluit. Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2 Bijlage 2 Lijst van afkortingen art. artikel artt. artikelen BW Burgerlijk Wetboek CMP Centraal Meldingspunt EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens GIS Gezinsvoogdij Informatie Systeem Halt Het Alternatief HBO-J Hoger Beroeps Opleiding Jeugdwelzijnswerk J en R Jeugdbescherming en Reclassering NIZW Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn OCAS Overleg– en Adviescommissie Alternatieve Sancties OTS Ondertoezichtstelling Rv. Rechtsvordering SoZaWe Sociale Zaken en Werkgelegenheid Sr. Strafrecht STAP Samenwerking Teamgeest Aspirant-Pleegouders Stb. Staatsblad TGV Therapeutische Gezinsverpleging WODC Wetenschappelijk Onderzoek en –Documentatiecentrum (van het Ministerie van Justitie) WVC Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 980, nrs. 1-2