ࡱ >
%` E bjbjNN 4 , ,
, _ l
h 3 >
i
%
t f 'P 9 ; z ^
/ 0 _ q +u
q f f q Z J @ 4 !
_ z D- z Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg
Eindrapport met basisgegevens
Bestuur & Management Consultants
november 2006
dr. ir. J.A.H. Baecke MPM
drs. P. Bremmer
mr. drs. M.H. Glas
VWS projectnummer: FPB-2588650
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Voorwoord
De basis voor de Wet op de jeugdzorg werd gelegd in 1994 toen het kabinetsstandpunt Regie in de jeugdzorg verscheen. Tussen 1994 en 1998 is door het gehele land een begin gemaakt met de oprichting van bureaus jeugdzorg. De regering besloot in 1998 deze en andere ontwikkelingen te verankeren in een nieuwe wet. Het hoofddoel van de nieuwe wet is een meer clintgerichte en samenhangende jeugdzorg. Op 1 januari 2005 is de nieuwe wet (Wet op de jeugdzorg) van kracht geworden.
In dit rapport wordt verslag gedaan van het evaluatieonderzoek naar de Wet op de jeugdzorg dat is uitgevoerd naar aanleiding van de bij de behandeling van de wet in de Eerste Kamer aangenomen motie Soutendijk c.s.. De Eerste Kamer heeft het wetsvoorstel op 20 april 2004 aanvaard. De motie verzocht de regering binnen twee jaar nadat de wet in werking was getreden een evaluatieonderzoek uit te voeren.
BMC (Bestuur & Management Consultants) heeft dit evaluatieonderzoek uitgevoerd. De vragen, die in het kader voor het onderzoek dienden te worden beantwoord, werden onderverdeeld naar: voortgang implementatie veranderingen, het functioneren van de nieuwe werkwijze, de context (bijdrage Rijk en provincies) en het resultaat van de veranderingen voor clinten (maatschappelijk effect). Themas als kwaliteit van bureaus jeugdzorg en het zorgaanbod en planning en control waren geen expliciet onderwerp voor deze evaluatie, maar komen op onderdelen wel aan de orde vanwege hun nauwe samenhang met de gestelde vragen.
Bij de uitvoering van het evaluatieonderzoek is gebruik gemaakt van verschillende methoden. Er werd een documentenanalyse uitgevoerd, schriftelijke vragenlijsten en interviews werden afgenomen en feedbackbijeenkomsten werden georganiseerd voor informanten. Veel partijen zijn in het kader van het onderzoek geraadpleegd.
Ook werd in samenwerking met de bureaus jeugdzorg een beknopt clintenonderzoek uitgevoerd. De respons bij de verschillende onderdelen is goed te noemen, hetgeen duidt op een grote betrokkenheid bij het onderwerp. BMC en het onderzoeksteam willen al diegenen die hun medewerking hebben verleend aan dit onderzoek hiervoor hartelijk danken.
Jos Baecke, projectleider
INHOUD
HOOFDSTUK 1 INLEIDING 5
HOOFDSTUK 2 AANPAK 8
2.1 Onderzoeksmodel 8
2.2 Populatie en instrumenten 8
2.3 Procedures 10
HOOFDSTUK 3 DE TOEGANG 11
3.1 Ervaringen clinten 11
3.2 Algemene ervaringen instellingen 14
3.3 Bureau jeugdzorg 18
3.4 Raad voor de Kinderbescherming 20
3.5 Zorgaanbieders 22
3.6 Jeugd-GGZ 23
3.7 Context 25
3.8 Samenvatting 28
HOOFDSTUK 4 VERSCHILLENDE FINANCIERINGSBRONNEN 32
4.1 De huidige financiering 32
4.2 Algemene ervaringen 33
4.3 Het functioneren 35
4.4 Context 38
4.5 Samenvatting 39
HOOFDSTUK 5 RECHT OP ZORG 41
5.1 Algemene ervaringen 42
5.2 Beleidsinformatie 43
5.3 Ervaringen van clinten 45
5.4 Context 46
5.5 Samenvatting 49
HOOFDSTUK 6 AANSLUITING MET VOORLIGGENDE VOORZIENINGEN 51
6.1 Algemeen 51
6.2 Werkwijze 54
6.3 Het functioneren 59
6.4 Context 61
6.5 Samenvatting 63
HOOFDSTUK 7 AANSLUITING MET JEUGDSTRAFRECHTKETEN 67
7.1 Algemeen 69
7.2 Werkwijze 70
7.3 Het functioneren 72
7.4 Context 74
7.5 Samenvatting 75
HOOFDSTUK 8 ZORG BIJ MEERVOUDIGE PROBLEMATIEK 77
8.1 Algemene ervaringen 77
8.2 Werkwijze 78
8.3 Het functioneren 80
8.4 Context 81
8.5 Samenvatting 84
HOOFDSTUK 9 SLOTBESCHOUWING 86
9.1 Verantwoording 86
9.2 Onderzoeksmodel 87
9.3 De ene toegang 89
9.4 Verschillende financieringsbronnen 94
9.5 Recht op zorg 97
9.6 Aansluiting voorliggende voorzieningen 99
9.7 Aansluiting jeugdstrafrechtketen 101
9.8 Zorg bij meervoudige problematiek 103
9.9 Tot slot 104
BIJLAGE 1 DE ONDERZOEKSVRAGEN 106
BIJLAGE 2 GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN 109
BIJLAGE 3 SPECIFICATIE RESPONS 112
BIJLAGE 4 BEGELEIDINGSCOMMISSIE EN INFORMANTEN 113
BIJLAGE 5 ANALYSE REGIONALE VERSCHILLEN 118
Hoofdstuk 1 Inleiding
De Wet op de jeugdzorg is op 1 januari 2005 in werking getreden. Bij de behandeling van de Wet op de jeugdzorg (Wjz) in de Eerste Kamer is de motie Soutendijk c.s. aangenomen. Deze motie verzoekt de regering de Kamer binnen twee jaar te rapporteren over:
Voortgang in de organisatie en stroomlijning van de jeugdzorg.
Ervaringen bij de implementatie.
Financiering en aansturing.
Opdat over vier jaar de beoogde samenhang en doelmatigheid in de jeugdzorg ook daadwerkelijk is gerealiseerd.
De Kamer had bij de motie de volgende overwegingen en constateringen:
De noodzaak van eenduidige aansturing en financiering.
Stroomlijning van de regie en bekostiging van de jeugdzorg.
Belang van samenhang en afstemming van jeugdzorg met lokaal preventie jeugdbeleid.
Terugdringing van onnodige bureaucratie.
Daarnaast heeft de staatssecretaris van VWS in de Eerste Kamer toegezegd een onderzoek uit te zullen voeren naar de mogelijkheid om tot n financieringsbron te komen voor het aanbod aan jeugdzorg en daarbij te bezien of dat daadwerkelijk kan bijdragen aan verbetering van de hulp aan jeugdigen en ouders. Aan BMC (Bestuur & Management Consultants) is verzocht het onderzoek uit te voeren.
Samenvattend zijn voor het door BMC uitgevoerde evaluatieonderzoek vragen geformuleerd met betrekking tot:
Werking van de ene toegang.
De verschillende financieringsstromen achter bureau jeugdzorg.
Recht op jeugdzorg.
Aansluiting met de lokale voorzieningen.
Aansluiting met de jeugdstrafrechtketen.
Zorg aan gezinnen met meervoudige problemen.
Waar het gaat om de ene toegang en verschillende financieringsstromen is dit in feite ook inclusief vragen met betrekking tot de aansluiting met de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Onderwerpen die in het onderhavige evaluatieonderzoek niet expliciet aan de orde komen betreffen de kwaliteit, planning en control, toezicht, bescheiden (inzage, bewaren en vernietigen), clintenbeleid en dergelijke.
De wet is pas sinds 1 januari 2005 van kracht. De gegevens voor dit evaluatieonderzoek zijn ongeveer een jaar na de invoering van de wet verzameld. De beoogde effecten zullen nog niet optimaal zijn, omdat in het veld nog niet alles volledig is ingebed en nog steeds verbeteringen worden doorgevoerd.
Hiermee dient bij de interpretatie van de bevindingen van het evaluatieonderzoek nadrukkelijk rekening gehouden te worden. Een implementatietraject zoals bij de Wjz is een grote operatie welke meerdere jaren vergt.
Naast het BMC evaluatieonderzoek zijn er door de landelijke overheid nog vijf initiatieven gestart die in 2006 worden afgerond en een belangrijke rol spelen bij het oordeel van de bewindslieden over (de besturing en organisatie) van) het jeugdbeleid en de jeugdzorg. Dit betreft:
Eindadvies van de Operatie Jong, waarin wordt ingegaan op de bestuurlijke inrichting.
Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO), waarin op basis van documenten een onderzoek wordt gedaan naar de financiering in de jeugdzorg.
Het eindrapport van de Jeugdzorgbrigade, waarin wordt ingegaan op het voorkomen van bureaucratie.
Onderzoek naar de Vraag en de Doelmatigheid in de jeugdzorg (de zogenaamde V&D-meting) op basis van de Beleidsinformatie door de commissie Schartman.
Onderzoek naar regionale verschillen in doelmatigheid in de jeugdzorg dat in het verlengde van het evaluatieonderzoek en de V&D-meting wordt uitgevoerd door BMC.
Ten opzichte van deze vijf onderzoeken/adviezen kan worden gesteld dat het BMC evaluatieonderzoek met name gericht is op het functioneren van de Wjz in de praktijk. De centrale vraag hierbij is of zich in de praktijk onlogische schakels of knelpunten voordoen met de Wjz als systeem.
In dit rapport treft u de resultaten van het evaluatieonderzoek aan. In hoofdstuk 2 wordt inzicht gegeven in de wijze waarop het evaluatieonderzoek vorm is gegeven.
Hoofdstuk 3 geeft de resultaten van het onderzoek weer met betrekking tot de toegang. Hoofdstuk 4 bevat de resultaten van het onderzoek met betrekking tot de financiering van de jeugdzorg. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op het recht op zorg en wordt de vraag beantwoord of de positie van de clint versterkt is door de wet. Hoofdstuk 6 geeft inzicht in de beantwoording van vragen met betrekking tot de afstemming tussen voorliggende voorzieningen en het bureau jeugdzorg.
Hoofdstuk 7 bevat de resultaten van het onderzoek met betrekking tot de samenwerking tussen de zorg- en de strafrechtketen. Hoofdstuk 8 geeft inzicht in de cordinatie van zorg bij multi-probleem-gezinnen. Hoofdstuk 9 betreft het slothoofdstuk waarin de bevindingen nader worden beschouwd en conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd.
De hoofdstukken 3 tot en met 8 kennen op hoofdlijnen een vergelijkbare opbouw.
Gestart wordt met een korte inleiding op het thema, waarin wordt aangegeven wat de wetgever heeft beoogd. Daarna worden de ervaringen van verschillende partijen weergegeven. Vervolgens wordt ingegaan op enerzijds de huidige werkwijze (vorderingen implementatie) en anderzijds het functioneren daarvan in de praktijk. In de paragraaf Context wordt dan ingegaan op het gevoerde beleid en op bevindingen zoals die in andere projecten zijn opgedaan en/of in de literatuur zijn beschreven. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een korte samenvatting.
In het rapport wordt een groot aantal onderwerpen besproken. Voor een meer globale orintatie op het uitgevoerde evaluatieonderzoek kan worden volstaan met lezing van hoofdstukken 1, 2 en 10 en de samenvattingen van de hoofdstukken 3 tot en met 9.
Hoofdstuk 2 Aanpak
2.1 Onderzoeksmodel
De vragen zoals die voor het evaluatieonderzoek van de Wjz zijn geformuleerd (zie bijlage 1) zijn in onderstaand model geordend naar vier themas, namelijk:
De stand van zaken in de uitvoering/implementatie werkwijze.
Het functioneren (doelmatigheid) van processen/samenwerking bij de huidige werkwijze.
De bijdrage van Rijk en provincie (context).
Het maatschappelijk effect (clintperspectief).
Dit model vormde het kader voor de analyses zoals deze in dit evaluatieonderzoek zijn uitgevoerd.
Onderzoeksmodel WJZ
De hoofdstukken zijn ook ingedeeld volgens dit model. De hoofdstukken bevatten steeds de elementen: wat is beoogd met de wet, de huidige werkwijze, het functioneren daarvan en de context waarbinnen dit plaatsvindt. Met name in de slotbeschouwing worden de relaties gelegd tussen de bevindingen met betrekking tot de onderscheiden elementen.
2.2 Populatie en instrumenten
In het onderzoek is gebruik gemaakt van documenten (zie bijlage 2), schriftelijke vragenlijsten, interviews en feedbackbijeenkomsten.
Alle provincies/grote stedenregios (hierna wordt het begrip provincies voor beide gebruikt), bureaus jeugdzorg (BJZs) en AMK bureaus zijn zowel benaderd voor het invullen van een vragenlijst als voor deelname aan een interview. Bij de interviews vormde de ingevulde schriftelijke vragenlijst het vertrekpunt. Het interview had vooral tot doel de antwoorden nader toe te lichten om te komen tot verdieping.
Alle locaties van de Raad van de Kinderbescherming, politieregios en zorgkantoren en een steekproef van zorgaanbieders en gemeenten zijn benaderd voor het invullen van een schriftelijke vragenlijst. Hier hebben aanvullend op de schriftelijke vragenlijsten bij een steekproef interviews plaatsgevonden.
Wettelijke regelingen Stand van zaken Doelmatigheid Context uitvoering / implementatie processen / samenwerking bijdrage Rijk en Provincie Maatschappelijk effect clintperspectief
Daarnaast zijn 300 clinten (150 ouders en 150 jongeren) benaderd voor het invullen van een schriftelijke vragenlijst. Het clintenonderzoek is in samenwerking met alle BJZs uitgevoerd. Bij clinten beneden de 12 jaar zijn ouders gevraagd de vragenlijst in te vullen en vanaf 12 jaar zijn de jongeren zelf gevraagd de vragenlijst in te vullen. Elk BJZ heeft 20 clinten benaderd welke gelijkelijk verdeeld waren over het vrijwillig en niet vrijwillig kader.
In totaal werden 181 bruikbare vragenlijsten geretourneerd. De respons onder ouders was 52% en onder jongeren 69%. In onderstaande tabel worden enkele basiskenmerken van de deelnemende clinten samengevat. De steekproef bestond uit clinten waarvan de gendiceerde hulp was aangevangen in het tweede of derde kwartaal van 2005. De gegevens werden eind 2005/begin 2006 verzameld. De hulp had in 52% van de gevallen betrekking op ambulante hulp gevolgd door pleegzorg (21%) en residentile hulp (18%).
Tabel 1: Kenmerken clinten (n = 181)
Kenmerk %
Categorie
Ouders 43
Jongeren 57
(Gezins)voogd
Ja 49
Nee 51
Hulpvorm
Ambulant 52
Pleegzorg 21
Daghup 9
Residentile hulp 18
De ministeries van VWS en Justitie hebben een inventarisatie opgesteld van door hen genomen acties en getroffen maatregelen die tot doel hadden een bijdrage te leveren aan de realisatie van de beoogde doelen met de Wjz. Met vertegenwoordigers van beide ministeries heeft een interview plaatsgevonden. Daarnaast hebben er interviews plaatsgevonden met vertegenwoordigers van het OM, kinderrechters en voorliggende voorzieningen (algemeen maatschappelijk werk, onderwijs en de jeugdgezondheidszorg).
De bevindingen van de onderzoekers op basis van de met de vragenlijsten en interviews verzamelde gegevens zijn in vier landelijke feedbackbijeenkomsten getoetst. Themas van de feedback bijeenkomsten waren: toegang & samenwerking, financiering & recht op zorg, aansluiting jeugdstrafrechtketen en voorliggende voorzieningen & multi-probleemgezinnen. Gemiddeld waren bij de feedbackbijeenkomsten circa tien vertegenwoordigers van verschillende partijen aanwezig.
Voor een nadere toelichting op de gevolgde werkwijze bij het evaluatieonderzoek en de gebruikte vragenlijsten met scores wordt verwezen naar het rapport Evaluatie van de Wet op de jeugdzorg en AMKs: werkwijze en vragenlijsten (Baecke e.a., 2006b).
In onderstaande tabel wordt het aantal informanten met schriftelijke vragenlijsten en interviews samengevat en de respons weergegeven. Een nadere specificatie hiervan is opgenomen in bijlage 3. Namen van leden van de begeleidingscommissie en informanten bij de interviews en de feedback bijeenkomsten staan vermeld in bijlage 4. De bereikte respons in dit evaluatieonderzoek is overall goed. Bij de BJZs en provincies werd een respons van 100% gehaald, bij de Raad en politie circa 80%, bij zorgaanbieders 72% en bij zorgkantoren en gemeenten respectievelijk 62% en 50%. Ook de respons bij het clintenonderzoek was met 52% bij ouders en 69% bij jongeren goed te noemen.
Tabel 2: Aantal informanten per categorie en de respons
Categorie Vragenlijst
verzonden 15
Vragenlijst 15
ontvangen 15
Respons Interview 29
BJZ, algemeen 22
BJZ, AMK 25
Provincies 50
Zorgkantoren 109
Raad 150
Politie 150
Gemeenten 15
Zorgaanbieders 15
Clinten (ouders) 15
Clinten (jongeren) 18
Rijk en sleutelfiguren 18
2025
78
78
103
100%
100%
100%
62%
82%
80%
50%
72%
52%
69%
15
14
15
11
5
5
15
15
9
Totaal 580 385 66% 104
In het onderzoek zijn dus binnen de BJZs twee verschillende vragenlijsten afgenomen. De ene vragenlijst had vooral betrekking op het BJZ in het algemeen en de andere vragenlijst betrof de AMK-taken. Waar hier in het rapport resultaten over het BJZ worden gepresenteerd, heeft dit voornamelijk betrekking op resultaten uit de algemene BJZ-vragenlijst, tenzij expliciet vermeld wordt dat het betrekking heeft op de AMK situatie. De AMK-vragenlijst was gericht op de evaluatie van de wettelijke regeling AMKs, waarvan de resultaten in een apart rapport worden besproken (Baecke, e.a., 2006a).
2.3 Procedures
Alle partijen werden per post benaderd en afspraken voor interviews werden telefonisch gemaakt. En en ander werd ondersteund via www.bmc.info waar een samenvatting was te vinden van het totale evaluatieonderzoek en vragenlijsten voor intern gebruik konden worden gedownload. In veel situaties is de vragenlijst intern bij de instelling besproken alvorens deze werd ingevuld. Daarnaast is tijdens het onderzoek bij BMC een helpdesk telefonisch en per e-mail bereikbaar geweest.
De meeste vragenlijsten en interviews werden afgenomen in de periode oktober 2005 tot en met januari 2006. De feedbackbijeenkomsten hebben plaatsgevonden in de maand maart 2006.
Hoofdstuk 3 De toegang
Voorheen beoordeelden diverse instanties het verzoek om hulp van clinten. Ouders en jeugdigen die problemen hadden, wisten daarom niet goed bij welke instantie ze terecht konden. Bovendien verwezen deze instanties vaak door naar hun eigen (sectorale) voorzieningen. Jeugdigen kregen hierdoor niet altijd de juiste hulp. Dat is de reden geweest voor de overheid om een onafhankelijk bureau jeugdzorg (BJZ) in te stellen. Beoogd werd een centrale toegang tot alle jeugdzorg te creren en het BJZ als enige - onafhankelijke - instelling een verzoek om hulp te laten beoordelen (indiceren).
Het BJZ beoordeelt een verzoek om hulp en stelt een indicatie voor:
Zorg gefinancierd door de provincie (jeugdhulpverlening).
Jeugd geestelijke gezondheidszorg (jeugd-GGZ).
Civiele plaatsingen in justitile jeugdinrichtingen (JJI).
Zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jongeren (jeugd-LVG; wordt later ingevoerd).
Deze jeugdzorg wordt vervolgens aangeboden door zorgaanbieders. Indien de ouders of de jeugdige niet of onvoldoende meegaan in de hulp en de situatie is bedreigend voor het kind, dan kan een kinderbeschermingsmaatregel worden overwogen en is het BJZ verplicht de Raad van de Kinderbescherming (de Raad) in te schakelen. De Raad kan op basis van onderzoek de kinderrechter verzoeken om een maatregel vast te stellen.
Het BJZ bevat de volgende taken: toegang, AMK, jeugdbescherming ((gezins)-voogdij), jeugdreclassering en aansluitingstaken voorliggende voorzieningen.
De Wjz regelt in Hoofdstuk III, paragraaf 2 (de artikelen 5-12) de taken van het BJZ als centrale toegang tot de jeugdzorg. In paragraaf 3 (de artikelen 13-17) worden kwaliteitseisen gesteld. Deze worden in hoofdstuk 9 van het Uitvoeringsbesluit Wjz (Staatsblad 2004 nr 703) verder uitgewerkt. De hoofdstukken 4 en 5 van dit besluit gaan in op de aanwijzing van vormen van GGZ voor jeugdigen door het BJZ. De hoofdstukken 7 en 8 hebben betrekking op de inhoud van het indicatiebesluit en de geldigheidsduur daarvan.
3.1 Ervaringen clinten
In samenwerking met alle BJZs is in het kader van het evaluatieonderzoek Wjz een clintenonderzoek uitgevoerd. In het clintenonderzoek is naast ervaringen met de toegang ook navraag gedaan naar de ervaringen met de verleende hulp. De resultaten van dit laatste worden in hoofdstuk 5 (Recht op zorg) besproken.
In onderstaande tabel worden de resultaten met betrekking tot het proces bij het BJZ samengevat. Hieruit blijkt dat de ervaringen van clinten in het vrijwillige kader (zonder kinderbeschermingsmaatregel) over het algemeen positiever zijn dan van de clinten in het niet vrijwillig kader (met kinderbeschermingsmaatregel).
Indien er een verschil is tussen ouders en jongeren binnen het vrijwillig kader dan scoren de ouders weer vaak iets gunstiger dan de jongeren zelf. Binnen het niet vrijwillig kader zijn de verschillen tussen ouders en jongeren nog iets beperkter en is meer het tegenover gestelde het geval, dus dat ouders ongunstiger scoren dan jongeren. De nieuwe methodische werkwijze van het Deltaplan heeft naar verwachting een positieve invloed op de tevredenheid van de ouders. Uit de evaluatie van de pilots Deltaplan gezinsvoogdij bleek bijvoorbeeld dat na zes maanden ondertoezichtstelling ouders uit de pilotgroep meer tevreden waren over de deskundigheid en het contact met de gezinsvoogd dan in de vergelijkingsgroep (Slot e.a., 2004).
Wat opvalt in de resultaten is voorts dat de respondenten aangeven dat men vaak hetzelfde verhaal bij verschillende hulpverleners moet vertellen (55 - 88%), terwijl het doel met de ene toegang toch juist was om dit zoveel mogelijk te voorkomen. De scores voor de snelheid van handelen zijn redelijk. Zon 55 - 81% vindt dit goed/gaat wel, maar de rest is hierover niet/minder tevreden (19 - 45%). Dit is in lijn met het gegeven dat nog sprake is van lange doorlooptijden (zie hoofdstuk 5). De resultaten met betrekking tot zorgvuldigheid van omgaan met persoonlijke gegevens en het verschaffen van informatie over de mogelijkheden scoren bij clinten in het vrijwillig kader redelijk positief. Ook zijn deze clinten redelijk tevreden over de vaste contactpersoon bij het BJZ. De meer bedrijfsmatige aspecten lijken iets ongunstiger te scoren dan aspecten die meer met bejegening te maken hebben.
Tabel 3: Ervaring met proces bij BJZ
Kenmerk Ouders met maatregel %
Ouders zonder maatregel %
Jongeren met maatregel %
Jongeren zonder maatregel %
Snel iemand aan telefoon 35 73 40 51
Vaker zelfde verhaal vertellen 76 55 87 88
Zorgvuldigheid persoonlijke gegevens
Onbekend
Goed
Gaat wel
Slecht
Informatie over mogelijkheden
Onbekend
Goed
Gaat wel
Slecht
Snelheid, terecht bij BJZ
Onbekend
Goed
Gaat wel
Slecht
Kenmerk Ouders met maatregel
Ouders zonder maatregel %
Jongeren met maatregel %
Jongeren zonder maatregel %
Snelheid, geholpen bij BJZ*
Onbekend
Goed
Gaat wel
Slecht
Genoeg kunnen vertellen 64 91 73 77
Vaste contactpersoon
Ja
Tevredenheid
Onbekend
Goed
Gaat wel
Slecht
Om een indruk te krijgen van wat de clinten van het resultaat bij het BJZ vinden, zijn hierover enkele vragen gesteld (zie onderstaande tabel). Ook hier komen weer verschillen naar voren tussen het vrijwillig en niet vrijwillig kader en tussen ouders en jongeren. Men name de ongunstigere scores van ouders in het niet vrijwillig kader zijn hierbij opvallend. Dit is ook wel begrijpelijk daar in het contact tussen het BJZ en clint hierbij vaak sprake is van conflicterende belangen. Deze ouders vinden dat vaak onvoldoende rekening is gehouden met wensen en dat het probleem niet goed is aangepakt.
Ongeveer een derde van alle clinten (28 - 36%) geeft aan dat men achteraf van mening is dat men eigenlijk wel eerder contact had gewild. Dit betekent in ieder geval dat deze clinten overall wel tevreden lijken te zijn over het BJZ traject en het uiteindelijke resultaat. Tweederde van de clinten in het vrijwillig kader vindt dat het BJZ het probleem goed heeft aangepakt en een vijfde deel vindt van niet. Zon 83% van de clinten in het vrijwillig kader is tevreden (goed/gaat wel) over de plek waartoe men is verwezen voor hulp en circa 10% vindt deze plek slecht.
Tabel 4: Mening over resultaat bij BJZ
Kenmerk Ouders met maatregel %
Ouders zonder maatregel %
Jongeren met maatregel %
Jongeren zonder maatregel %
Achteraf eerder contact gewild 28 36 35 33
Rekening gehouden wensen 36 71 57 65
Probleem goed aangepakt
Weet niet
Ja
Nee
Kenmerk Ouders met maatregel %
Ouders zonder maatregel %
Jongeren met maatregel %
Jongeren zonder maatregel %
Naar juiste plek verwezen
Weet niet
Goed/gaat wel
Slecht
3.2 Algemene ervaringen instellingen
Uit de onderstaande tabel blijkt dat de BJZs over het algemeen van mening zijn dat de integratie van de verschillende elementen van de jeugdzorg binnen het BJZ een positief effect heeft gehad op de samenhang in de jeugdzorg. Dit geldt niet ten aanzien van de jeugd-GGZ. Voorts blijkt uit de tabel dat minder dan de helft van de BJZs vindt dat de vorming van een toegang heeft geleid tot een versneld indicatietraject. Wel is bijna driekwart van de BJZs van mening dat de vorming van een toegang tot minder contacten voor de clint heeft geleid. De meningen van de provincies over de effecten van de integratie zijn ook in meerderheid positief, maar het aantal provincies dat positief is, is vaak kleiner dan bij de BJZs.
Bijna driekwart van de informanten van de Raad is van mening dat de integratie van de toegang van de Raad in het BJZ een positief effect heeft gehad op de samenhang in de zorg. Een beperkt aantal informanten van de Raad daarentegen is van mening dat de integratie van de jeugdbescherming (33%) en de jeugdreclassering (22%) in het BJZ heeft geleid tot meer samenhang in de zorg.
Van de overige informanten van de Raad geeft een relatief groot aantal (39% - 44%) het niet eens/noch oneens te zijn met de stelling dat de integratie van de jeugdreclassering en de jeugdbescherming tot meer samenhang in de zorg heeft geleid. Van de informanten van de Raad geeft 28% tot 33% aan het oneens te zijn met de stelling.
Van de zorgaanbieders is 38% het eens met de stelling dat een toegang heeft geleid minder contacten met organisaties. Gespecificeerd naar de vier categorien van zorgaanbieders was de mening als volgt: jeugdhulpverlening (JHV) 40%, JJI 89%, Jeugd-GGZ 9% en LVG 18%. Van de zorgaanbieders is 10% van mening dat een toegang heeft geleid tot een versneld indicatietraject. Deze mening kwam alleen voor bij respondenten JHV.
Van de zorgaanbieders is 17% van mening dat een toegang heeft geleid tot meer in de zorg. Gespecificeerd naar de vier categorien van zorgaanbieders was de mening als volgt: JHV 23%, JJI 22%, jeugd-GGZ 0% en LVG 9%
Tabel 5: Meningen over het effect van verschillende vormen van integratie
BJZs Provincies
Raad* Zorgaanbieders
Vorm van integratie
Effect
eens (%)
eens(%)
eens (%)
eens(%)
En toegang Minder contacten met organisaties 73 94 - 38
En toegang Indicatietraject versneld 47 53 - 10
En toegang met jeugd-GGZ Meer samenhang in de zorg 40 13 -
Toegang tot Raad Meer samenhang in de zorg 87 60 72
Jeugdbescherming in BJZ- Meer samenhang in de zorg 80 67 33
Jeugdreclassering in BJZ Meer samenhang in de zorg 80 60 22
AMK in BJZ Meer samenhang in de zorg 80 80 - >17**
*) Liggend streepje betekent niet nagevraagd bij de Raad
**) Bij aanbieders is de stelling meer samenhang in de zorg alleen in het algemeen gesteld en niet voor verschillende deelaspecten
Het verloop van het integratieproces wordt door de meeste BJZs als goed tot zeer goed beoordeeld. De percentages variren van 73% ten aanzien van het integratieproce van de AMKs tot 87% ten aanzien van het integratieproces van de jeugdbescherming. Alleen het integratieproces van de jeugd-GGZ scoort laag met 27%.
Ook de meeste provincies zijn van mening dat het integratieproces binnen het BJZ goed tot zeer goed verloopt. De percentages variren van 100% ten aanzien van de integratie van de jeugdbescherming tot 93% voor de integratie van de jeugdreclassering en het AMK.
Uitzondering vormt de integratie van de jeugd-GGZ, waarbij 40% van de provincies deze integratie goed vindt, 53% redelijk en 7% slecht. Volgens 63% van de informanten van de Raad verloopt het integratieproces van de toegang van de Raad in het BJZ goed tot zeer goed.
Van de BJZs is 77% van mening dat de integratie van de jeugdbescherming in het BJZ heeft geleid tot een snellere doorgeleiding tussen vrijwillige hulp en hulpverlening in een justitieel kader.
Tweederde van de provincies beantwoordde de vraag of de integratie van de jeugdbescherming in het BJZ tot een snellere doorgeleiding tussen vrijwillige hulp en hulp in een justitieel kader heeft geleid. Daarvan was 90% van mening dat de integratie tot een snellere doorgeleiding heeft geleid.
Uit bovenstaande tabel blijkt dat zorgaanbieders over het algemeen veel minder positief zijn over de vorming van de ene toegang. Uit de interviews komt naar voren dat zorgaanbieders het BJZ voor de clinten vaak zien als een extra drempel.
Vroeger konden zij rechtstreeks naar de instelling toegaan, nu is er een schakel tussen geplaatst.
In de interviews komt naar voren dat partijen (BJZ, Raad, AMK, provincies, gemeenten, zorgkantoren, zorgaanbieders en politie) het er over het algemeen over eens zijn dat voor de clint, met name als het gaat om multi-probleem jongeren die een aanbod uit verschillende sectoren nodig hebben, een integrale toegang tot de jeugdzorg het beste is. De clinten hoeven dan niet meer van de ene naar de andere instelling te worden doorverwezen. De kans dat een clint meteen naar het juiste aanbod wordt doorverwezen, kan er door worden vergroot. Vroeger waren er allemaal aparte organisaties voor de verschillende BJZ taken (jeugdbescherming (gezins)-voogdij), jeugdreclassering, jeugdhulpverlening en AMK) en nu is er n organisatie.
De provincies zijn duidelijk in hun opvatting, dat de doelstelling (een toegang) als traject onmiskenbaar in werking is gezet. Het denken en doen in ketens heeft door Wjz absoluut een impuls gekregen. De ontwikkelingsrichting is duidelijk en de versnippering is teruggedrongen.
Een enkele provincie stelt zich de vraag of je de toegangstaak (indicatiestelling) van het BJZ niet moet loskoppelen van de regietaak (casemanagement, (gezins)- voogdij). De beheersing van het toelatingssysteem vergt wel erg veel aandacht en geld, waarbij men zich tegelijkertijd afvraagt of de controle voor recht op zorg vooraf niet voor een belangrijk deel steekproefsgewijs en achteraf zou kunnen plaatsvinden.
In het eindrapport van de Jeugdzorgbrigade (2006) wordt ingegaan op achtergronden van bureaucratie in het algemeen en de jeugdzorg in het bijzonder. In de jeugdzorg gaat het om kwetsbare groepen. Deze kwetsbaarheid vraagt om extra bescherming (en dus extra regels), leidt tot een lagere tolerantie voor fouten (en dus extra regels) en leidt tot een extra accent op verantwoording (en dus extra gegevens).
Bureaucratie is zeker dus ook eigen aan de sector jeugdzorg. Deze bureaucratie moet echter wel in dienst staan van het beoogde doel en onnodige bureaucratie moet worden vermeden.
Uit de onderstaande tabel blijkt dat op veel punten zowel de BJZs als de zorgaanbieders van mening zijn dat de bureaucratie toeneemt. De administratieve lasten vallen daarbij het meest op. Afname van de bureaucratie ziet een kleine meerderheid van de BJZs op het punt van de herhaling bij het geven van informatie door de clint.
Wanneer deze bevindingen voor de zorgaanbieders worden gespecificeerd naar de categorien van zorgaanbieders (exclusief LVG) is het resultaat als volgt:
Toename administratieve last: JHV 95%, JJI 46% en jeugd-GGZ 100%.
Afname inzichtelijkheid voor clinten: JHV 33%, JJI 0% en jeugd-GGZ 73%.
Afname continuteit van zorg: JHV 25%, JJI 9% en jeugd-GGZ 60%.
Door de Jeugdzorgbrigade (2005a) werden wat betreft de uitvoering concrete van bureaucratie gesignaleerd door te omvangrijke rapportages bij de jeugdbescherming, te lange doorlooptijden bij BJZs en onnodige stappen in de route om te komen tot een jeugdbeschermingsmaatregel.
Door diverse informanten worden wachtlijsten als een belangrijke reden gezien voor toename van bureaucratie, omdat het niet halen van verzilveringstermijnen leidt tot extra indicaties. De toename van de bureaucratie als gevolg van beroep op procedures is nauw verweven met het met de wet gecreerde recht op zorg.
Tabel 6: Effecten van de invoering van de Wjz op de bureaucratie
Bureaucratisch element BJZ
Afname (%)
BJZ
Toename(%) *ZA
Afname(%) *ZA
Toename (%)*
Aantal indicaties per clint als gevolg van verzilveringstermijn 0 92 - -
Herhalingen bij geven van informatie 55 27 - -
Niet op elkaar afgestemde 29 43 - -
Beroep op procedures 0 79 - -
Administratieve last ZA - - 3 89
Inzichtelijkheid procedures voor clint 39 33 39
Continuteit van zorg voor 18 73 26 24
*) Gecorrigeerd voor onbekend
De provincies hebben over het algemeen een positiever beeld van de bureaucratie dan de BJZs en de zorgaanbieders. Bij de zorgkantoren zijn de meningen over de bureaucratie verdeeld met een duidelijk accent op gelijk gebleven/toegenomen.
Van de zorgkantoren geeft 71% aan dat er knelpunten zijn in de samenwerking tussen het zorgkantoor en het BJZ. Deze knelpunten hebben betrekking op onderwerpen als onvoldoende afstemming in zorgtoewijzing, ontbrekende deskundigheid bij het BJZ, geen digitale uitwisseling van gegevens en cultuurverschillen. Soms worden deze knelpunten ook aangeduid als opstartproblemen.
In de volgende paragrafen worden voor de toegang de werkwijzen en het functioneren in de praktijk nader uitgewerkt per deelterrein. Achtereenvolgens aan bod het BJZ, de Raad, zorgaanbieders in het algemeen en jeugd-GGZ in het bijzonder
3.3 Bureau jeugdzorg
De onderstaande tabel geeft een overzicht van de voortgang van de implementatie de werkprocessen zoals beschreven in het referentiewerkmodel. Het referentiewerkmodel, dat in opdracht van de ministeries van VWS en Justitie is ontwikkeld, is een modelbeschrijving van de processen zoals die bij het BJZ volgens de bedoelingen met de Wjz zouden dienen te verlopen. Bij de grote meerderheid van de BJZs zijn de werkprocessen ingericht volgens dit referentiewerkmodel.
Werkprocessen die bij de helft of minder BJZs nog niet overeenkomstig het referentiewerkmodel zijn ingericht, zijn de processen uitvoeren casemanagement dan gendiceerde zorg en de processen reageren op signalen derden.
Verder blijft de invoering van de processen uitvoeren casemanagement gendiceerde zorg en verlenen ambulante zorg achter bij de overige processen.
De aansluitingstaken met voorliggende voorzieningen van het BJZ komen in hoofdstuk 6 aan de orde.
Tabel 7: Aantal BJZs dat aangeeft de werkprocessen geheel te hebben ingericht overeenkomstig het referentiewerkmodel
Werkproces (%)
Aanmelding en acceptatie. 100
Reageren op signalen derden. 53
Analyse en opstellen diagnostisch beeld. 100
Vaststellen benodigde zorg. 87
Uitvoeren casemanagement gendiceerde zorg. 67
Uitvoeren casemanagement andere dan gendiceerde zorg. 27
Processen gezinsvoogdij. 93
Processen voogdij. 87
Processen jeugdreclassering. 73
Fungeren als AMK. 93
Verlenen ambulante zorg (BJZ). 67
Bijzondere situaties
Behandelen crisissituaties. 87
Beindiging hulp door clint. 93
Uithuisplaatsing bij crisis. 87<
Doen van een verzoek tot onderzoek bij de Raad. 80
Uitvoeren bezwaar en beroep. 73
Klachtrecht. 100
Zorgaanbieders geven in de interviews aan dat er problemen zijn met betrekking tot de uitvoering van het casemanagement door het BJZ. De rol is vaak nog niet helder en/of men heeft weinig ruimte beschikbaar voor casemanagement.
Aangegeven wordt dat casemanagers zich vaak teveel als hulpverleners opstellen.
Daarnaast is men vaak onvoldoende bekend met de GGZ-problematiek.
Tweederde van de BJZs geeft aan de taak reageren op signalen derden geheel uit te voeren en eenderde deels (zie onderstaande tabel). De implementatie van het werkproces van deze taak heeft bij de helft van de BJZs plaatsgevonden. Hulp tijdens een onderzoek van de Raad wordt door een kleine meerderheid van de BJZs geheel uitgevoerd.
Slechts eenderde van de BJZs voert de taak schriftelijk advies benodigde zorg voorliggende voorzieningen geheel uit. Provincies hebben een positiever beeld van deze taken die de BJZs uitvoeren dan de BJZs zelf.
Tabel 8: BJZ-taken die volgens opgaaf van BJZ geheel of deels worden uitgevoerd
Taak BJZ Geheel (%)
BJZ Deels (%)
Reageren op signaal derden 67 33
Schriftelijk advies benodigde zorg voorliggende voorzieningen 33 47
Hulp tijdens onderzoek Raad 60 40
Alle BJZs geven aan dat zij alle dagen van de week en 24 uur per dag bereikbaar zijn en op n na zijn alle BJZs altijd volledig beschikbaar. Bij de bereikbaarheid kan met het BJZ contact worden opgenomen en bij de beschikbaarheid functioneert in principe ook een crisisteam. De Inspectie Jeugdzorg is van oordeel dat de zorg van de BJZs tijdens een acute crisis voldoet aan wat clinten mogen verwachten.
Verbeterpunten hebben volgens de Inspectie vooral betrekking op beslissingscriteria, vastleggen van beslissingen, regierol BJZ tijdens de crisisinterventie en beschikbaarheid van crisisopvang en vervolgzorg (Inspectie Jeugdzorg, 2005).
Om de integratie van de verschillende onderdelen van het BJZ te bevorderen zijn er verschillende protocollen opgesteld. Bij bijna alle BJZs zijn binnen het BJZ afspraken gemaakt tussen de verschillende onderdelen van het BJZ over de taakuitvoering en gegevensuitwisseling rond clinten en in bijna alle BJZs vindt men de werking van deze afspraken voldoende.
Sommige AMKs geven in de interviews aan dat zij volledig kunnen opgaan in het . Andere AMKs beschouwen zichzelf als een apart instituut en zouden het liefst weer apart gesitueerd worden van het BJZ. Dit verschil in standpunten heeft vooral te maken met de verschillende ontwikkelingsfasen waarin het BJZ en het AMK verkeren. Sommige AMKs zijn apart gehuisvest. De BJZs staan een volledige integratie voor. In sommige provincies is dit proces van volledige integratie al in ontwikkeling gezet. Een voorbeeld hiervan is Friesland waar sprake is van een toegang voor beide onderdelen. Voordeel hiervan kan zijn dat een zorgmelding meteen de goede kant op kan worden gestuurd. Soms is er nog sprake van zeer gescheiden eenheden, zo werden de taken van het AMK Zeeland tot voor kort buiten de provincie uitgevoerd.
Door sommige AMKs wordt gepleit voor het samengaan van het AMK met de Raad.
Andere voor het inrichten van een meldpunt samen met de onlangs opgestarte
Advies en Signaleringspunten Huiselijk Geweld (ASHG). Met betrekking tot dit signaleringspunt is men overigens van mening dat een nieuw instituut zoals het ASHG het voor burgers niet duidelijker maakt. Mogelijkheden om bij instituten contact op te nemen over kindermishandeling zijn nu: de politie, de Raad, het AMK, het BJZ en het ASHG.
3.4 Raad voor de Kinderbescherming
Alle BJZs hebben samenwerkingsafspraken met de Raad in een regionaal protocol vastgelegd, waarin wordt geregeld de wijze waarop het BJZ en de Raad elkaar in kennis stellen van en welke gegevens zij leveren bij:
Situaties waarin een maatregel met betrekking tot het gezag dient te worden overwogen
Een acute en ernstig bedreigende situatie voor een minderjarige.
Een beslissing over het in onderzoek nemen door de Raad van een geval.
Voorts wordt in de protocollen de werkwijzen beschreven bij samenhangende of gelijktijdige behandeling door het BJZ en de Raad van:
Reguliere gevallen.
Acute en bedreigende situaties.
Begeleiding in het kader van jeugdreclassering.
Nagenoeg alle BJZs hebben ook de volgende samenwerkingsafspraken met de Raad in een regionaal protocol vastgelegd:
De wijze waarop de Raad het BJZ informeert over de resultaten van het raadsonderzoek.
De procedure die het BJZ hanteert bij het nemen van een indicatiebesluit ingeval de Raad voornemens is bij de kinderrechter om een machtiging tot uithuisplaatsing (in kader van art. 261 BW:1) te verzoeken.
De criteria op grond waarvan de Raad een indicatiebesluit voor een machtiging uithuisplaatsing van het BJZ verzoekt.
De criteria op grond waarvan de Raad zijn aanwijzingsbevoegdheid kan gebruiken.
Het regionaal protocol is bij alle BJZs op n na gebaseerd op het landelijk toetsingskader.
Er vindt in de praktijk op casusniveau veel afstemming plaats tussen de BJZs en de Raad. Op n na geven alle BJZs dit aan. Van de informanten van de Raad geeft 65% aan dat afstemming plaatsvindt tussen Raadsmedewerkers en toegangmedewerkers. Van de informanten van de Raad geeft 95% aan dat men de benodigde informatie geheel of ten dele van het BJZ krijgt aangeboden ten behoeve van de uitvoering van het raadsonderzoek. Alle BJZs en informanten van de Raad geven aan dat het diagnostisch beeld zoals opgesteld door de toegang van de BJZs wordt betrokken bij het raadsonderzoek.
Informanten van de Raad vinden dat de informatieoverdracht van het BJZ nog te weinig aangeeft wat er met het kind aan de hand is. De Raad vindt dat de informatie te veel gericht is op omgevingsfactoren en te weinig op wat de gevolgen voor het kind kunnen zijn. De rechter is met name genteresseerd in de mogelijke bedreigingen voor het kind. De kinderrechters geven aan dat de aangeleverde informatie vaak onvolledig, onjuist en/of te laat is. Dit levert extra en onnodig werk op voor de organisatie van de rechtbank. Vanaf 1 april 2006 is het Landelijk Procesreglement Jeugd in werking getreden, waarvan verwacht wordt dat hiermee een deel van de problemen kan worden verminderd.
Wat betreft de beantwoording van de vraag over de samenwerking BJZ, AMK en Raad wordt deels gebruik gemaakt van gegevens welke afkomstig zijn uit het evaluatieonderzoek Wettelijke regeling AMKs (Baecke, e.a. 2006a).
Ondanks alle afspraken en protocollen ervaren zowel het BJZ als informanten van de Raad vaak knelpunten in de samenwerking (respectievelijk 86 en 85%). In de interviews worden door de informanten van de Raad de volgende samenwerkingsknelpunten aangegeven:
Er is vaak sprake van een verschil in visie of er wel of niet sprake is van een onveilige situatie voor het kind.
Soms heeft men vragen bij de kwaliteit van de aangeleverde dossiers.
Er vindt volgens de Raad te snel doorgeleiding plaats, terwijl er onvoldoende eigen screening heeft plaatsgevonden en de dossiers soms niet duidelijk en/of compleet zijn.
Aan de andere kant wordt melding gemaakt van het feit dat er soms te laat wordt gemeld, omdat het kind bij het AMK te lang op de wachtlijst heeft gestaan.
Ook de provincies geven aan dat onterechte verwijzingen aan de orde zijn en dat de samenwerking nog niet voldoende is uitgewerkt. Systematische gegevens zijn hierover echter niet beschikbaar. Daarnaast geven provincies aan dat ook wachtlijsten bij de Raad de samenwerking bemoeilijken. Gevolg van wachtlijsten is onder andere dat de Raad zaken opnieuw gaat onderzoeken om te checken of de gegevens nog actueel zijn na een periode op de wachtlijst te hebben gestaan.
Ook door de AMKs wordt aangegeven dat er regelmatig sprake is van een verschil in visie tussen de Raad en het AMK. Het AMK wil tegenwoordig geen risicos meer lopen en kiest vaker dan vroeger voor een hardere aanpak. De Raad stuurt een casus dan eerder weer terug, omdat men de noodzaak van ingrijpen in een gezinssituatie nog niet ziet. In 2005 bleek overigens dat het in werkelijkheid slechts om 4% ging van in totaal 1.913 zaken (Nijhof, 2006).
De resultaten van het meldingsonderzoek worden volgens 80% van de AMKs overgenomen in het raadsonderzoek. Maar 64% van de AMKs geeft aan daarbij knelpunten te ondervinden. Knelpunten die verder door de AMKs worden weergegeven zijn dat de Raad vaak weer opnieuw begint, dat medische gegevens bij de Raad niet door een medicus worden beoordeeld en dat relevante informatie soms niet wordt gebruikt, omdat de Raad vooral naar juridische aspecten kijkt.
Daarnaast is er nog weinig of geen sprake van digitale overdracht zodat veel informatie opnieuw getypt moet worden.
Verschillende AMKs en ook BJZs geven aan dat het wenselijk zou zijn het AMK en de Raad samen te voegen, al dan niet als aparte onderzoeksafdeling binnen het BJZ. Medewerkers van de Raad geven aan dat onderzoek naar de noodzaak van ingrijpen door de overheid in een gezin moet gebeuren door een apart overheidsinstituut.
Ook de kinderrechters, het OM en het ministerie van Justitie geven aan dat zij de Raad als afzonderlijke toetsende en controlerende instantie willen behouden.
Verschillende partijen (Raad, AMK en BJZ) vinden het een probleem dat het BJZ moet zorgen voor overbruggingshulp zodra het AMK of het BJZ een kind bij de Raad heeft gemeld. Dit traject duurt enige tijd (soms acht tot vijftien maanden), omdat er wachtlijsten zijn bij de Raad en er daarna nog een besluit door de kinderrechter moet worden genomen. Daarna kan de jeugdbescherming (gezinsvoogdij) pas aan het werk. Gedurende die tijd dient het BJZ, conform bestaande protocollen, voor overbruggingshulp te zorgen. Het gezin wil echter in nogal wat gevallen geen vrijwillige hulp meer aanvaarden. Het BJZ kan deze hulp dan niet opleggen.
Een en ander leidt er toe dat er gedurende al die tijd geen hulpverlening plaatsvindt.
Dit leidt regelmatig tot crisissituaties binnen het gezin, zodat er een VOTS aangevraagd moet worden. Een ander probleem in dit kader is het gegeven dat een ander financieel nog niet goed is geregeld. Voor het vinger aan de pols houden bij een gezin zijn geen middelen beschikbaar: casemanagement is op dat moment in principe nog niet aan de orde, want er heeft nog geen indicatiestelling door het BJZ plaatsgevonden.
Door informanten van de Raad wordt aangegeven dat de samenwerkingsknelpunten tussen het BJZ en de Raad die een gevolg zijn van visie- of cultuurverschillen vooral ook te maken hebben met de rol die beide instellingen hebben te vervullen en de bril waarmee daardoor situaties worden geanalyseerd (vrijwillig versus onvrijwillig). Dit gegeven zal zeker een rol spelen, maar belangrijk blijft natuurlijk wel om de gesignaleerde knelpunten in de samenwerking op te lossen.
3.5 Zorgaanbieders
Uit onderstaande tabel blijkt dat alle of bijna alle BJZs afspraken betreffende de taakuitvoering rondom clinten hebben met zorgaanbieders JHV, Jeugd-GGZ en JJIs. De helft van de BJZs heeft dergelijke afspraken ook met de jeugd-LVG en het speciaal onderwijs. De afspraken betreffende de taakuitvoering rondom clinten worden volgens de BJZs het meest consequent uitgevoerd door zorgaanbieders JHV en de JJIs. De afspraken worden naar de mening van het BJZ en zorgaanbieders het minst consequent uitgevoerd door het speciaal onderwijs.
Tabel 9: Afspraken binnen de jeugdzorgketen betreffende de taakuitvoering rondom clienten
Betrokken ketenpartners van BJZ BJZ met afspraken
Ketenpartners uitvoering* (%)
BJZs uitvoering** (%)
Zorgaanbieders JHV 100 100 77
Jeugd GGZ 93 67 88
Jeugd LVG 53 73 -
JJIs 93 100 50
Speciaal onderwijs 53 44
*) Aantal BJZ dat vindt dat ketenpartners afspraken altijd/meestal uitvoeren
**) Aantal zorgaanbieders dat vindt dat BJZ afspraken altijd/meestal uitvoert
Het aantal zorgaanbieders dat aangeeft afspraken te hebben met het BJZ over de taakuitvoering rondom clinten ligt in lijn met de percentages van de BJZs.
Uitzondering daarop zijn de aanbieders jeugd-LVG, waarvan slechts 27% aangeeft afspraken te hebben met de BJZs. Dit laatste is ook begrijpelijk, omdat de toegang tot de jeugd-LVG ook pas later via het BJZ zal gaan verlopen.
Alle BJZs hebben afspraken met de zorgaanbieders JHV over de gegevensuitwisseling rondom clinten, een ruime meerderheid van de BJZs heeft afspraken met de jeugd-GGZ (80%) en met de JJIs (67%). Minder afspraken over gegevensuitwisseling hebben de BJZs met LVG (27%) en met het speciaal onderwijs (20%).
Het komt volgens BJZs en provincies niet (meer) voor dat zorgaanbieders JHV zelf een eerste indicatie stellen. Volgens de BJZs worden de zorgaanbieders JHV ook nagenoeg niet betrokken bij het opstellen van het eerste indicatiebesluit. De gegevens van de zorgaanbieders bevestigen dat.
Van de zorgaanbieders (exclusief LVG) geeft 57% aan dat de inhoudelijke onderbouwing van de indicatiebesluiten altijd /meestal de basis vormt voor het opstellen van het zorgplan en 30% geeft aan dat dit soms het geval is. Gespecificeerd voor de verschillende soorten zorgaanbieders blijkt dat 69% van de respondenten JHV aangeeft dat de inhoudelijke onderbouwing van de indicatiebesluiten altijd/meestal de basis vormt voor het opstellen van het zorgplan tegen 50% van de JJIs en 20% van de jeugd-GGZ. (Bij de uitsplitsing naar afzonderlijke zorgaanbieders gaat het om een relatief beperkt aantal respondenten, zodat niet teveel waarde mag worden gehecht aan de absolute percentages.) In de interviews komt duidelijk naar voren dat veel zorgaanbieders de kwaliteit van de indicatiestellingen vaak niet goed vinden.
Tabel 10: Inhoudelijke onderbouwing indicatiebesluit basis voor zorgplan
Zorgaanbieder Altijd (%)
Meestal(%)
Soms (%)
JHV 24 45 29
JJI 0 50 20
Jeugd GGZ 10 10 50
Totaal 17 40 30
Veel informanten vinden dat er meteen aan de voordeur voor complexere situaties eerder specialisten ingezet zouden moeten worden als er gendiceerd moet worden.
Dit zou volgens hen kunnen bijdragen aan het verkorten van trajecten en het terugdringen van bureaucratie.
3.6 Jeugd-GGZ
De provincies en zorgkantoren zijn overtuigd van de meerwaarde van de integrale toegang tot de jeugdzorg, maar geven aan dat die integrale toegang deels nog theorie is. In het bijzonder voor wat betreft de jeugd-GGZ. Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat er nog altijd de mogelijkheid is tot directe verwijzing via de huisarts. In de meeste provincies verloopt mr dan 75% van de verwijzingen naar de jeugd-GGZ rechtstreeks via de huisarts, terwijl de verwachting was dat dit slechts 25% zou zijn (Ministerie van VWS, 2005). Bovendien laat - volgens de jeugd-GGZ - de kwaliteit van de indicatiestelling door het BJZ vaak te wensen over. Hier wreekt zich het feit dat het BJZ over het algemeen over te weinig GGZ-deskundigheid beschikt respectievelijk er onvoldoende samenwerking is met de jeugd-GGZ om te voorzien. De indicatiestelling van het BJZ is, vindt men in de jeugd-GGZ, vaker gericht op omgevingsfactoren en te weinig op het object van indicatiestelling zelf: het kind. Ook in een recent door de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie Jeugdzorg uitgevoerd onderzoek werd geconstateerd dat een adequate en toeleiding van het BJZ naar de jeugd-GGZ nog geen gemeengoed is en dat de onderlinge werkprocessen van BJZ en de jeugd-GGZ nog weinig complementair zijn ten opzichte van elkaar.
De meeste BJZs geven na een relatief lang voortraject een globaal indicatiebesluit af, waarna jeugd-GGZ alsnog haar eigen intaketraject start (Inspectie, 2006).
Verschillende zorgkantoren signaleren sinds het medio 2005 genomen besluit om de jeugd-GGZ extra geld toe te kennen voor behandeldiagnostiek, weer een toename van de rechtstreekse verwijzing van de huisarts naar de jeugd-GGZ. De provincies geven aan dat de overheveling van behandeling (korter dan een jaar) door jeugd-GGZ naar het zorgverzekeringsstelsel, niet bijdraagt aan de beoogde voortgang van de overheveling van de toegangstaken tot de jeugd-GGZ naar het BJZ. Per 1 januari 2007 geeft in het zorgverzekeringsstelsel een indicatie van het BJZ geen recht op zorg, maar een aanspraak ten opzichte van de verzekeraar.
Uitgangspunt hierbij is echter wel dat dan ook een indicatie van het BJZ verplicht blijft.
De sector jeugd-GGZ heeft het idee van een toegang voor alle gendiceerde zorg vanaf het begin niet van harte ondersteund. In de praktijk vindt de indicatiestelling jeugd-GGZ door het BJZ ook (nog) niet plaats zoals beoogd. De indicatiestelling met betrekking tot de LVG gaat naar verwachting niet eerder dan vanaf 2008 via het BJZ verlopen. Voor zover er al sprake is van indicatiestelling voor de jeugd-GGZ geschiedt dit vaak door gedetacheerde beroepskrachten van de zorgaanbieders.
Hierbij kan de vraag gesteld worden of hiermee voldoende wordt voldaan aan de in de wet gestelde eis van onafhankelijkheid.
Om verbetering aan te brengen in de indicatietrajecten ten behoeve van de jeugd- GGZ is onlangs in opdracht van het ministerie van VWS en uitgevoerd door het IPO een Protocol indicatiestelling jeugdigen met psychiatrische problematiek ontwikkeld en vastgesteld (Van de Zijden & Diephuis, 2006). Bij de in deze paragraaf beschreven bevindingen dient er rekening mee gehouden te worden dat dit jeugd-GGZ protocol nog niet beschikbaar was. Betrokken partijen veronderstellen dat de gesignaleerde knelpunten voor een belangrijk deel kunnen worden gereduceerd door de implementatie van dit protocol.
Uit de interviews blijkt dat de BJZs vaak de indruk hebben dat via de huisarts nog te oneigenlijk rechtstreeks wordt doorverwezen naar de jeugd-GGZ. De huisarts zou clinten vaker moeten doorverwijzen naar het BJZ voor een indicatiebesluit. Aan de andere kant vindt men het, gezien de wachtlijsten, ook een oplossing dat de gehele GGZ-stroom niet gendiceerd hoeft te worden door het BJZ.
Alle BJZs geven aan dat in hun regio huisartsen rechtstreeks verwijzen naar zorgaanbieders jeugd-GGZ. Bij ernstige vermoedens van psychiatrische problematiek zijn huisartsen hiertoe gerechtigd zijn bij wet (AWBZ artikel 9 b lid 5, artikel 10 Uitvoeringsbesluit Wjz). Van de BJZs geeft 67% aan dat dit leidt tot afstemmings-problemen, omdat men over de betreffende clinten vaak niet de vereiste informatie ontvangt van de huisarts. Dat huisartsen rechtstreeks verwijzen wordt ook door alle deelnemende jeugd-GGZ aanbieders bevestigd.
Vooral GGZ-aanbieders vinden dat de indicatiestellingen nog te weinig aangeven wat er met het kind aan de hand is. Vaak gaat de GGZ met behulp van (AWBZvergoede) behandeldiagnostiek het kind verder onderzoeken.
Door de jeugd-GGZ wordt het wel als een voordeel gezien dat door de toegang via het BJZ men te maken heeft met een partij in plaats van met honderden individuele huisartsen. Belangrijk knelpunt blijft vooralsnog wel de deskundigheid. Verschillende BJZs zijn in dit kader al interne scholingstrajecten gestart (psychopathologie).
Het BJZ indiceert naar de mening van de meeste genterviewde zorgkantoren onvoldoende onafhankelijk respectievelijk heeft (nog) niet de kwaliteiten in huis voor een adequate indicering ten behoeve van AWBZ zorg. De Wjz stelt andere eisen een indicatie dan de AWBZ. Het indicatieproces kent een andere inrichting en een andere benadering van problematiek. De andere eisen vanuit de AWBZ hebben meer te maken met de vorm en de procedure dan met de inhoud. Daarnaast wordt door zorgkantoren gewerkt met het AZR-systeem (AWBZ-brede Zorgregistratie), de BJZs geen ervaring hebben.Verschillende zorgkantoren aan dat (vooral vanwege) de ontbrekende deskundigheid weinig of onvoldoende is voor het BJZ binnen de jeugd-GGZ.
Vanuit de genterviewde zorgkantoren wordt aangegeven dat de verantwoordelijkheid die zij hebben voor de zorgtoewijzing van jeugdigen in het kader van de AWBZ op gespannen voet staat met de verantwoordelijkheid die het BJZ in het kader van de Wjz heeft.
In de praktijk betekent dit dat zorgkantoren moeten zorgen voor voldoende gecontracteerde zorg, terwijl het BJZ voor een groot aantal zorgvormen deze zorgtoewijzingstaak feitelijk overneemt, waardoor zorgkantoren geen zicht hebben op de vulling van de gecontracteerde zorg. Dit knelpunt lijkt oplosbaar te zijn, wanneer sprake is van een betere informatie-uitwisseling en op elkaar afgestemde registratiesystemen.
Indien het BJZ jongeren indiceert voor behandeling in een AWBZ-instelling dan is op
grond van de Wet Geneeskundige Behandel Overeenkomst (Wgbo) instemming vereist van zowel de ouders als (vanaf 12 jaar) de minderjarige zelf. De Jeugdzorgbrigade (2005b) heeft geconstateerd dat onder toezicht geplaatste pupillen en/of hun ouders die instemming soms niet willen geven, waardoor de benodigde zorg niet, of slechts door inschakeling van de rechter, kan worden gegeven. Dit probleem wordt veroorzaakt doordat de Wjz, het BW, de AWBZ en de Wgbo onvoldoende op elkaar zijn afgestemd.
3.7 Context
De wetgever heeft beoogd een centrale toegang te creren voor jeugdigen die gendiceerde zorg behoeven. Het Rijk heeft deze beleidslijn met behulp van verschillende acties ondersteund. Zo heeft men een referentiewerkmodel en indicatieprotocollen laten opstellen en heeft men aan verschillende partijen subsidie verstrekt voor de ondersteuning bij het implementatieproces van de wet. De wetgever heeft besloten om rechtstreeks verwijzing naar de jeugd-GGZ toe te staan door de huisarts als deze ernstige vermoedens heeft van een psychiatrische stoornis.
AWBZ-gelden werden voor de BJZs beschikbaar gesteld om de toegang voor jeugdigen die AWBZ-gefinancierd e j e u g d z o r g b e h o e v e n , g e s c h i k t t e m a k e n . H e t b e t r o f i n t o t a a l 2 5 m i l j o e n . D e k l a n t e n s t r o o m v o l g d e d e f i n a n c i e r i n g s s t r o o m e c h t e r n i e t .
D a a r n a a s t b l e e k e r g e e n o n d e r s c h e i d g e m a a k t t e z i j n t u s s e n i n d i c a t i e - e n b e h a n d e l d i a g n o s t i e k . A l s g e v o l g h i e r v a n o n t s t onden bij GGZ-instellingen financile knelpunten. Dit was reden voor de overheid om de jeugd-GGZ extra middelen toe te wijzen voor behandeldiagnostiek.
De LVG wordt formeel (nog) niet door het BJZ gendiceerd. Probleem bij deze jeugdigen is dat de indicatiestelling soms drie sectoren beslaat: de gehandicaptenzorg, de jeugdzorg en het speciaal onderwijs. In de aanloop naar de Wjz werden er drie pilots gestart in de grootstedelijke regio Amsterdam, Drenthe en Zuid Holland Zuid, waarin onder meer werd bekeken waar de knelpunten zaten in de toegang tot de zorg voor de LVG en hoe die weg te nemen. De pilots werden in 2004 afgerond (Konijn, 2004). De pilots leidden tot afspraken in het kader van intersectorale samenwerking als het gaat om indicatiestelling en gecombineerd zorgaanbod.
Bij brief deelde de staatssecretaris van het ministerie van VWS op 14 juni 2005 haar
standpunt aan de Kamer mee. Aangegeven werd dat de toegangstaken voor de LVG niet al per 1 januari 2006 (zoals gepland) maar per 1 januari 2007 over zullen gaan van het CIZ naar de BJZs, omdat er nog aan een aantal randvoorwaarden worden voldaan.
Hierbij werd gedoeld op de benodigde deskundigheid en menskracht, de juridische inregeling en de financiering. Inmiddels blijkt, mede gezien de ervaringen met de jeugd-GGZ, 1 januari 2007 niet haalbaar en heeft de staatssecretaris tot uitstel tot 2008 besloten.
Met betrekking tot het speciaal onderwijs is er nog veel in ontwikkeling. Met name als het gaat om cluster 4 kinderen: jeugdigen met ernstige gedragsproblemen, ontwikkelingsproblemen en/of psychiatrische problemen is een betere afstemming met de BJZs nodig. Ouders en kinderen moeten voor indicaties voor jeugdzorg, AWBZ-zorg en speciaal onderwijs aparte indicatietrajecten doorlopen. De indicatietrajecten staan nu vaak volledig los van elkaar. Om te komen tot samenhang is een project gestart dat medio 2006 een voorstel zal opleveren voor een landelijke Richtlijn Integraal Indiceren (Diephuis e.a., 2006).
Het Rijk heeft met behulp van het programma Beter Beschermd ook actie ondernomen om de aansluiting tussen het BJZ en de Raad te verbeteren (Ministerie van Justitie, 2004). Voorts heeft het Rijk de voorbereiding van de nieuwe werkwijze (gezins)voogdij (Deltaplan) gefaciliteerd. Het doel van Beter Beschermd is een effectieve en efficinte jeugdbescherming, dat wil zeggen een jeugdbescherming die dat nodig is op basis van duidelijke maatstaven wordt toegepast en die zo mogelijk leidt tot de vereiste verbeteringen in de opvoedings- en leefsituatie van de minderjarige.
Beter Beschermd wil tenslotte bereiken dat de belemmeringen in de samenwerking tussen de ketenpartners bij de jeugdbescherming (te weten de Raad, het BJZ en de rechterlijke macht) zijn weggenomen. Dat kan door een grotere eenheid bij de uitvoering van de taken bij elk van deze partners afzonderlijk en door een regelmatig gezamenlijk overleg over inhoudelijke themas. Een belangrijke rol bij het welslagen van de jeugdbescherming is weggelegd voor (jeugd)zorgvoorzieningen die aanvullende hulp bieden.
In het programma ligt echter de nadruk op de jeugdbescherming en op de ketenpartners bij de uitvoering van de kinderbeschermingswetgeving. Het programma Beter Beschermd wordt 1 januari 2007 afgerond en omvat de volgende projecten:
Afstemming in de keten (pilots in zeven regios).
Uitvoering ondertoezichtstelling/voogdij.
Wetgeving.
In september 2004 is door de ministeries van VWS en Justitie de Jeugdzorgbrigade ingesteld om de bureaucratie van de jeugdzorg op te sporen en aanbevelingen voo verbeteringen te doen. Naar aanleiding van de constatering van de Jeugdzorgbrigade (2005a) dat er duizenden onnodige (her)indicaties werden uitgevoerd op bureaucratische grondslag, is door het Rijk besloten een wetsvoorstel in te dienen om dit te wijzigen. Totdat het wetsvoorstel van kracht is, mag reeds gewerkt worden als ware de wet in werking. Dit houdt in dat voor de groep jeugdigen waarvoor het BJZ al eerder (voor 1 januari 2005) had vastgesteld dat ze aangewezen zijn op gendiceerde zorg, de plicht tot (her) indicatie vervalt.
Uit de onderstaande tabel blijkt een duidelijk verschil in perceptie tussen de BJZs en de provincies over de mate waarin de provincies beleid hebben gevoerd ten aanzien van de werking van de toegang. Het minst vergevorderd is het beleid ten aanzien van meervoudige indicaties over meer sectoren. In het algemeen is het beleid niet zo ver gevorderd dat als regel de resultaatafspraken worden getoetst.
Tabel 11: Mening over mate van beleidsvoering door provincies ten aanzien van toegang
BJZs (%)
Provincies(%)
Onderwerp van beleid
Geen beleid
Resultaatafspraken getoetst
Geen beleid
Resultaatafspraken getoetst
Invoering referentiewerkmodel 53 13 0 53
Afhandelen crisissituaties door BJZ 40 20 0 27
Meervoudige indicaties meer sectoren 80 0 40 13
Integratie jeugdbescherming /jeugdreclassering in BJZ 73 7 0 40
Samenwerking Raad met BJZ/AMK 40 27 0 33
Alle provincies op n na (onbekend) geven aan dat zij onvoldoende overzicht hebben om beleid te kunnen maken rondom de inkoop van zorg in afstemming op door andere gefinancierde zorg. Van de zorgkantoren geeft 83% aan onvoldoende overzicht te hebben om beleid te kunnen maken.
De belangrijkste knelpunten die hierbij door partijen worden genoemd zijn:
Onvoldoende informatie over capaciteit en financin op elkaars terrein (zorgkantoor versus provincie).
Indicatiebesluiten direct naar zorgaanbieder (en niet naar zorgkantoor).
Indicatiestelling BJZ aanbod gestuurd (en dus moeilijk te plannen).
Geen harde cijfers wachtlijsten.
Onbekendheid effectiviteit van de hulp.
Zowel de BJZs als zorgaanbieders geven in de interviews aan dat zij vinden dat zowel de provincies als het Rijk zich te veel bemoeien met de uitvoeringspraktijk. Dit is in lijn met de signalen van de Jeugdzorgbrigade (2005a) dat sprake is van een overmaat aan beleidsinformatie vragen. Daarnaast vindt men dat men eigenlijk te weinig tijd krijgt om de wet goed te implementeren. De politieke gevoeligheid van de jeugdzorg wordt door de uitvoerders vaak als een last ervaren. Incidenten leiden tot onrust en wr nieuwe ideen om knelpunten op te lossen. Daarnaast wordt opgemerkt dat er gaandeweg veel veranderingen zijn aangebracht in het oorspronkelijke gedachtegoed van de wet. Alles bij elkaar is men van mening dat men vaak moet anticiperen op nieuwe voorstellen voor aanpassingen van Rijk en provincies.
3.8 Samenvatting
Voordat de Wjz van kracht werd, beoordeelden diverse instanties het verzoek om hulp van clinten. Ouders en jeugdigen die problemen hadden, wisten daarom niet bij welke instantie ze terecht konden. Zij werden van het kastje naar de muur gestuurd en kregen vaak niet de juiste hulp. Dat is de reden geweest van de overheid om n toegang voor gendiceerde jeugdzorg te creren: het bureau jeugdzorg. Dit bureau kreeg als kerntaak onafhankelijk van de zorgaanbieders een verzoek om hulp te beoordelen (indiceren). Daarnaast kregen ook de intake van de Raad, de jeugdreclassering, de jeugdbescherming en het AMK een plek in het BJZ.
Formeel is de toegang sinds 1 januari 2005 operationeel. In veel provincies waren er echter al eerder, anticiperend op toekomstige wetgeving, verschillende toegangen gecreerd.
Wat zijn de ervaringen van clinten?
Tweederde van de clinten in het vrijwillig kader vindt dat het BJZ zijn probleem goed heeft aangepakt en een vijfde vindt van niet. Wat betreft het proces vinden clinten (ouders en jongeren) dat ze vaak hetzelfde verhaal bij verschillende hulpverleners moeten vertellen (55 - 85%). Over de snelheid van handelen bij het BJZ is men redelijk tot minder tevreden. Clinten zijn meer tevreden over de en informatievoorziening bij het BJZ. Clinten in het vrijwillig kader zijn meer tevreden over het BJZ dan clinten in het niet vrijwillig kader. Ouders in het vrijwillig kader scoren iets gunstiger dan jongeren. Bij ouders met een maatregel dit juist omgekeerd.
Wat betreft het resultaat van het toegangstraject oordeelt ongeveer eenderde van alle clinten in de steekproef achteraf, dat men wel eerder contact had gewild met het BJZ. Zon 83% van de clinten in het vrijwillig kader is tevreden (goed/gaat wel) over de plek waarnaar men is verwezen en circa 10% vindt deze plek slecht. Bij clinten in het niet vrijwillig kader zijn deze percentages respectievelijk circa 60% en 30%.
Draagt BJZ bij aan een betere aansluiting in de keten?
De BJZs, de provincies en de zorgkantoren zijn van mening dat het BJZ bijdraagt
aan een betere aansluiting in de keten. Men vindt dat er sprake is van een meer integrale benadering dan voorheen.
Informanten geven aan dat de integratie van verschillende elementen jeugdzorg in een bureau, heeft geleid tot meer samenhang in de zorg. Tevens geeft men echter aan dat hierdoor het totale indicatietraject tot op heden niet is versneld.
Zorgaanbieders zijn over het algemeen negatiever over het functioneren van de ene toegang in de praktijk. Zij zien het vaak als een extra drempel ten opzichte van de situatie voor de Wjz.
De integratie van de toegang tot de jeugd-GGZ in het BJZ wordt nog gezien als een probleem. Veel clinten komen (nog) rechtstreeks via de huisarts bij een GGZinstelling, waardoor BJZs veelal niet over gegevens van deze clinten beschikken.
Ook in een recent door de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie Jeugdzorg uitgevoerd onderzoek werd geconstateerd dat een adequate en snelle toeleiding van het BJZ naar de jeugd-GGZ nog geen gemeengoed is en dat de onderlinge werkprocessen van BJZ en de jeugd-GGZ nog weinig complementair zijn ten opzichte van elkaar (Inspectie, 2006). De toegang tot de provinciale jeugdzorg loopt wel volledig via het BJZ.
Inmiddels is in gezamenlijkheid een protocol opgesteld voor indicatiestellingen bij jeugdigen met psychiatrische problematiek. Zeker wanneer de kortere behandelingen in de jeugd-GGZ worden overgeheveld naar het zorgverzekeringsstelsel wordt (vooral door provincies) als een extra belemmering gezien om de jeugd-GGZ verder te integreren in de jeugdzorg.
Er zijn vaak wel afspraken gemaakt tussen de BJZs en de zorgaanbieders over de taakuitvoering en gegevensuitwisseling rondom clinten. Met de JHV en JJI is dit verder gevorderd dan met de jeugd-GGZ. Met de LVG bestaan dergelijke afspraken nog minder (ongeveer bij de helft van de BJZs). Dit laatste is zeker een gevolg van het feit dat de toegang tot de LVG later zal worden gentegreerd.
Wat is de meerwaarde van de integratie van verschillende onderdelen in het BJZ?
Over de meerwaarde van de integratie van de jeugdbescherming en de jeugdreclassering
zijn de meningen verdeeld. BJZs zijn hierover iets positiever dan provincies (67 versus 60%). Bij de Raad is slechts 25% hierover positief (40% heeft hierover geen mening, 25% is negatief en 10% heeft de vraag niet ingevuld). Wel is de Raad positief (72%) over de integratie van de toegang van de Raad in het BJZ.
Ook andere informanten als BJZ (87%) en provincie (60%) zijn positief over deze
integratie. Binnen het BJZ zijn er tussen de verschillende onderdelen van het BJZ
protocollen ontwikkeld.
Is er sprake van onnodige bureaucratie bij het indicatietraject?
BJZs en zorgaanbieders vinden dat op diverse punten sprake is van een toename van de bureaucratie als gevolg van de invoering van de Wjz. De toename van de administratieve last springt daarbij het meest in het oog. Opvallend is dat relatief veel informanten van mening zijn dat door de Wjz de inzichtelijkheid in procedures voor de clint (nog) niet is toegenomen.
Concrete voorbeelden van bureaucratie die door de Jeugdzorgbrigade (2005a) werden gesignaleerd hebben betrekking op onderwerpen als verschuilen achter protocollen, het zelfde verhaal moeten vertellen, omvangrijke rapportages, lange doorlooptijden en overmaat aan beleidsinformatie vragen.
De provincies hebben over het algemeen een positiever beeld over de bureaucratie.
Bij de zorgkantoren zijn de meningen verdeeld.
Hoever staat het met de implementatie van protocollen en het referentiewerkmodel?
BJZs hebben over het algemeen de meeste onderdelen van het referentiewerkmodel ingevoerd. Met name de onderdelen casemanagement en het reageren op signalen van derden zijn echter over het algemeen nog niet goed gemplementeerd.
Bij casemanagement is vaak nog sprake van rolonduidelijkheid en/of een hoge caseload. Met verschillende partijen zijn er protocollen ontwikkeld.
Hoe is de samenwerking tussen het BJZ, het AMK en de Raad?
Alle BJZs hebben samenwerkingsafspraken met de Raad vastgelegd in een regionaal protocol, waarbij vooral het landelijk toetsingskader als uitgangspunt is genomen. Toch ervaart men in de samenwerking nog veel knelpunten die vooral te maken hebben met verschillen in visie, kwaliteit van het werk en wachtlijsten.
Kunnen zorgaanbieders met het indicatiebesluit uit de voeten?
In het merendeel van de indicatiebesluiten gaat het om enkelvoudige besluiten.
Meervoudige indicatiebesluiten binnen n en meerdere sectoren komen (nog) veel minder voor. Ook het opstellen van een integraal hulpverleningsplan wanneer sprake is van meerdere zorgvormen komt volgens de meeste BJZs nog weinig voor.
Van de zorgaanbieders geeft 57% aan dat het indicatiebesluit altijd/meestal de basis vormt voor het opstellen van het hulpverleningsplan. Van de zorgaanbieders in de jeugdhulpverlening is dit 69%. Veel zorgaanbieders vinden de kwaliteit van de indicatiestellingen vaak niet goed. Zorgkantoren geven aan dat BJZs (nog) niet die kwaliteiten in huis hebben om tegemoet te kunnen komen aan de eisen die aan indiceringen in de AWBZ worden gesteld.
Wat hebben Rijk en provincies gedaan om het BJZ goed te laten werken?
Het Rijk heeft middelen beschikbaar gesteld om de implementatie van de Wjz te faciliteren. Het betreft middelen voor voorlichting en informatievoorziening, referentiewerkmodel en ICT-aanpassingen, indicatieprotocollen voor jeugdigen met psychiatrische problematiek en pilots jeugd-LVG. In opdracht van het Rijk is de Jeugdzorgbrigade van start gegaan. De brigade heeft als doel onnodige bureaucratie bij de uitvoering van de Wjz te signaleren en aanbevelingen te doen voor de aanpak daarvan. Verder zijn er door het Rijk initiatieven genomen met betrekking tot wetswijzigingen in het kader van de (her)indicaties, positionering landelijk werkende instellingen en introductie van de Doorbraakmethode voor de BJZs. Met het programma Beter beschermd is getracht te komen tot een effectievere en efficinte jeugdbescherming.
Ook provincies hebben genvesteerd in beleidsontwikkeling en aanvullend autonome middelen ingezet voor het creren van n toegang. Het beleid van provincies met betrekking tot de toegang is echter over het algemeen nog niet zo vergevorderd dat als regel resultaat afspraken worden getoetst. Het minst vergevorderd is het beleid ten aanzien van meervoudige indicaties over meer sectoren. Provincies zijn over het algemeen positiever over het gevoerde beleid dan de BJZs.
Alle provincies en het merendeel van de zorgkantoren geven aan dat zij nog onvoldoende informatie hebben om beleid te kunnen maken rondom de inkoop van zorg in afstemming op de door andere partijen gefinancierde zorg.
Men mist (betrouwbare) informatie over de eigen en andere sectoren wat betreft zorgbehoeften. Ook de onbekendheid van de effectiviteit van de hulp wordt als een probleem gezien.
BJZs en zorgaanbieders geven aan dat zij vinden dat zowel provincies als Rijk zich te veel richten op de uitvoeringspraktijk en dat men weinig gelegenheid krijgt om de Wjz goed te implementeren
Hoofdstuk 4 Verschillende financieringsbronnen
De Wjz beoogt een regeling te geven aan de bekostiging van de jeugdzorg
(hoofdstuk VI Uitkeringen en subsidies, artikelen 37-41). De vormen van jeugdzorg
die vallen onder de AWBZ en de Beginselenwet Justitile Inrichtingen hebben alleen
een regeling gevonden in de wet voorzover het de toegang betreft.
De Raad van State had gepleit voor een financieringsstructuur om te bereiken dat aan iedere jeugdige die daaraan de behoefte heeft jeugdzorg wordt verschaft. De beide bewindslieden hebben echter bewust gekozen voor de handhaving van drie financieringsstromen. Huns inziens krijgt de clint door de ene toegang aanspraak op jeugdzorg die hij nodig heeft en maakt het voor de belanghebbende niet uit wie de zorg waarop aanspraak bestaat, financiert. Er zal immers, volgens beiden, met betrekking tot de gehele jeugdzorg, met uitzondering van onder andere de jeugdzorg waarop de Welzijnswet 1994 (binnenkort Wmo) en de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) van toepassing is, sprake zijn van een wettelijke aanspraak. De ene toegang tot alle vormen van jeugdzorg, met uitzondering van de
lokale jeugdzorg, garandeert dat de verschillende financieringsbronnen niet in de weg staan aan een op de behoefte van de clint toegespitst aanbod.
De wet voorziet daarnaast in bepalingen die bewerkstelligen dat de vraag naar jeugdzorg aan de orde komt, ongeacht de achterliggende financiering. De wet verplicht immers de provincies, ten behoeve van de samenhang binnen de gehele jeugdzorg, in het beleidskader een overzicht op te nemen van de wijze waarop de verantwoordelijken voor de andere aanspraken van plan zijn in de behoefte aan die jeugdzorg te voorzien. Daaraan gaat wettelijk voorgeschreven overleg vooraf.
Dit samenstel aan maatregelen levert naar mening van de wetgever voldoende waarborgen op voor een samenhangend aanbod van jeugdzorg ongeacht de financieringsbron. De keuze om de verschillende financieringsstromen te handhaven werd mede ingegeven door de behoefte niet vooruit te lopen op de uitkomsten van de lopende discussie over de modernisering van de AWBZ (Kamerstukken II, 2001- 2002, 28168, nr. 3).
4.1 De huidige financiering
De gemeente financiert het lokale jeugdbeleid. Dit betreft grotendeels de zogenaamde voorliggende voorzieningen, zoals deze worden uitgevoerd door welzijnsvoorzieningen, de jeugdgezondheidszorg (van GGD en Thuiszorgorganisaties) en het (school)maatschappelijk werk.
Bij de toegang spelen drie partijen een rol, namelijk de huisartsen die op dit moment voor een groot deel de toegangspoort vormen voor de jeugd-GGZ, de BJZs en het CIZ voor de LVG. Direct melden bij de Raad is uitsluitend mogelijk in acute situaties voor beschermingszaken. Elk van deze drie partijen kent een aparte financier. De huisartsen worden gefinancierd door de zorgverzekeraars, het BJZ door provincies en het CIZ door het ministerie van VWS. Voor het BJZ ontvangen provincies een doeluitkering die afkomstig is uit twee bronnen.
Voor de vrijwillige toegang en de AMK-taak van het BJZ ontvangt de provincie het budget van het ministerie van VWS en voor de jeugdbescherming en jeugdreclassering van het ministerie van Justitie.
Het zorgaanbod van jeugd-LVG en jeugd-GGZ wordt gefinancierd vanuit de AWBZ door de zorgverzekeraars (zorgkantoren). De financiering van de jeugdhulpverlening verloopt via de provincies. Ook de financiering van de Landelijke Werkende Instellingen (LWIs) verloopt via de provincies. De LWIs zijn dus gedecentraliseerd, maar de afspraken hierover tussen Rijk en provincies zijn nog niet afgerond.
Het gesloten aanbod bestaat uit twee delen, namelijk de strafrechtelijke plaatsen in JJIs en civielrechtelijke plaatsen in JJIs, die rechtstreeks worden gefinancierd door het ministerie van Justitie. Het is de bedoeling dat op termijn de civielrechtelijk geplaatsten gesloten behandeld worden in een jeugdzorginstelling. Hiertoe zal de Wjz worden aangepast.
In onderstaande tabel wordt de financiering van het jeugdbeleid en de jeugdzorg samengevat. Het gaat hierbij om de hoogte van de doeluitkeringen van het Rijk. Provincies voegen hier in een aantal situaties autonome middelen aan toe. Door het IPO wordt aangegeven dat de omvang van deze autonome middele n j a a r l i j k s g e m i d d e l d c i r c a 2 5 m i l j o e n b e d r a g e n .
T a b e l 1 2 : O v e r z i c h t v a n d e f i n a n c i e r i n g
O n d e r d e e l G e m e e n t e V e r z e k e r a a r P r o v i n c i e V W S J u s t i t i e
L o k a a l j e u g d b e l e i d x
T o e g a n g j e u g d z o r g
" H u i s a r t s ( G G Z )
" B J Z , t o e g a n g e n A M K
" B J Z , J B e n J R *
" R a a d * * x
153 mln
188 mln
4,6 mln
Aanbod jeugdzorg
LVG
Jeugd GGZ
JHV
LWI
JJI, civiel en strafrechtelijk
233 mln
397 mln
689 mln
41 mln
297 mln
*) Jeugdbescherming, jeugdreclassering (inclusief uitvoering door LWIs)
**) Alleen voor acute meldingen door bijvoorbeeld politie
4.2 Algemene ervaringen
Alle provincies geven aan dat zich in hun provincie knelpunten voordoen als gevolg van de verschillende financieringsstromen. Ook 78% van de zorgkantoren geeft aan dat zich in hun werkgebied knelpunten voordoen als gevolg van verschillende financieringsbronnen. Het belangrijkste knelpunt dat hierbij wordt genoemd, is het ontbreken van een integraal overzicht over de jeugdzorg. Men vindt dat teveel sprake is van versnippering hetgeen een goede afstemming (en een regie) bemoeilijkt
Provincies geven aan onvoldoende zicht te hebben op het AWBZ-gedeelte en omgekeerd geven zorgkantoren aan onvoldoende zicht te hebben op het provinciale (jeugdhulpverlenings)gedeelte. Ook wordt aangegeven dat de vraag (naar jeugdzorg) niet altijd duidelijk in de verschillende stromen is te onderscheiden. Dit betekent wellicht dat sprake is van een grijs gebied, waarbij het niet zonder meer duidelijk is welk type aanbod het meest voor de hand ligt.
Verschillende informanten bij de interviews (BJZs en zorgaanbieders) gaven aan dat zij het betreurden dat er niet gekozen is voor een financieringsstelsel. Over het algemeen heeft de clint er, naar hun mening, in directe zin geen tot weinig last van dat er sprake is van verschillende financieringsbronnen. Bovendien is het aantal clinten met een meervoudige indicatie binnen meerdere sectoren (oftewel financieringsbronnen) relatief beperkt (zie paragraaf 4.3). BJZs en zorgaanbieders vinden echter dat het werken met verschillende financieringsbronnen voor henzelf leidt tot extra administratieve rompslomp. Dit heeft vooral te maken met verschillende eisen die de verschillende financiers stellen voor verantwoording en dergelijke
Wat betreft de zorgaanbieders geldt dit uiteraard alleen voor die aanbieders die voor meerdere financiers werken.
Men ervaart voorts dat de meerdere financieringsbronnen leiden tot domeindiscussies
over wie (provincies, gemeenten of zorgkantoren) wat moeten betalen.
Voorbeelden hiervan betreffen het grijze gebied tussen enerzijds jeugdzorg en jeugdbeleid en anderzijds tussen jeugdhulpverlening en AWBZ gefinancierde zorg.
Ook het feit dat zorgkantoren andere regios hanteren dan de provincies wordt als een bezwaar ervaren om te komen tot integraal beleid.
Alle provincies op n na zijn van mening dat de zorg in principe beter afgestemd zou kunnen worden als er sprake was van een financieringsbron. Ook uit de interviews komt naar voren dat men n visie, n beleid en n financiering als de ideale situatie ziet. Financile schotten tussen systemen ziet men als belemmerend.
Het algemene beeld is wel dat een tekort aan financile middelen als een groter probleem wordt ervaren dan het feit dat men te maken heeft met verschillende financieringsbronnen.
De gemeenten verwachten van een financieringsbron meer doorzettingskracht of - macht. De bestaande afstemmingsproblemen moeten daarmee afnemen en er moet meer duidelijkheid ontstaan over taken en verantwoordelijkheden. Verschillende gemeenten merken op dat een financieringsbron niet voldoende is, maar dat daar ook sturingskracht en een verantwoordingskader aan verbonden moeten zijn.
Diverse gemeenten verwijzen naar de Wmo als voorbeeld.
Vooral de grotere gemeenten zijn voorstander van het brengen van de verantwoordelijkheid
met het daarbij behorende budget voor de jeugdzorg bij de gemeenten.
De BJZs en de zorgaanbieders zijn hier geen voorstander van. Men is bang afhankelijk te worden van politieke keuzes en met te veel verschillende partijen te moeten overleggen.
Provincies geven aan dat de huidige financieringsstromen over het algemeen niet (meer) als een echt storend element (maar werkbaar) worden ervaren. Wat niet wegneemt, dat het vinden van overeenstemming met zorgkantoren over het aanbod wel veel tijd, geduld en energie vraagt. Voor zover zich problemen voordoen, blijkt in het algemeen een pragmatische oplossing mogelijk.
De meeste provincies vinden voorts dat de regelgeving vanuit ministeries nog te gedetailleerd is en vinden dat de ministeries van VWS en Justitie nog teveel en te vaak op de stoel van provincies zitten. Overigens werden voor deze ervaring geen duidelijke concrete voorbeelden of knelpunten in het onderzoek geconstateerd.
Het beleid van de landelijke overheid wordt door de zorgkantoren als rommelig en
ad hoc geduid, veelal gestuurd door incidenten. De overheveling van de gelden van de jeugd-GGZ wordt daarbij als voorbeeld genoemd. De informanten van zorgkantoren vinden dat ze door het stimuleren en faciliteren van nieuwe werkvormen het nodige doen op het terrein van de innovatie van de zorgketen.
4.3 Het functioneren
Het aantal integrale indicatiebesluiten waarin verschillende soorten zorgbehoeften van de clint in samenhang worden beoordeeld en gendiceerd, is beperkt.
Zorgaanbieders schatten dit omvangrijker in dan de ervaring is van BJZs. Dit blijkt uit de onderstaande gegevens:
85% van de BJZs geeft aan als regel (21% altijd en 64% meestal) enkelvoudige
Indicatie besluiten af te geven. Bij de zorgaanbieders denkt 69% dat als regel enkelvoudige indicatiebesluiten worden afgegeven
23 % van de BJZs geeft aan als regel (15% altijd en 8% meestal) meervoudige indicatiebesluiten binnen n sector af te geven. Van de zorgaanbieders denkt 43% dit
21% van de BJZs geeft aan als regel (21% altijd en 0% meestal) meervoudige
indicatiebesluiten binnen meerdere sectoren af te geven. Van de zorgaanbieders denkt 7% dit.
Bovenstaande percentages leiden samen niet tot 100%. Dit komt omdat voor dit onderwerp drie afzonderlijke vragen zijn gesteld. Uit de gegevens mag wellicht wel worden geconcludeerd dat de verdeling over de drie vormen van indicatiebesluiten op dit moment globaal als volgt is: circa 85% enkelvoudig, circa 8% meervoudig binnen een sector en circa 7% meervoudig binnen meerdere sectoren. Ongeveer driekwart van de BJZs is van mening dat het aantal genomen indicatiebesluiten voor meerdere hulpvormen (binnen een en meerdere sectoren) bij de verdere implementatie aan het toenemen is.
Het komt volgens de BJZs in hun provincie weinig voor dat voor clinten die (naar aanleiding van een eerste indicatie) aangewezen zijn op combinaties van zorg een integraal hulpverleningsplan wordt opgesteld. Bij de BJZs waar dit wel voorkomt, gebeurt dit soms of zelden. Er zijn relatief veel BJZs waar voor clinten die aangewezen zijn op combinaties van zorg nooit een integraal hulpverleningsplan wordt opgesteld (zie onderstaande tabel).
Tabel 13: Aantal provincies waar volgens BJZ naar aanleiding van eerste indicatie
een integraal hulpverleningsplan nooit voorkomt per combinatie van hulpverlening
Combinatie van hulpverlening Provincie waar nooit een integraal plan voorkomt(%)
JHV en jeugd GGZ 23
JHV, jeugd-GGZ en jeugd-LVG 46
Jeugd-GGZ en JJI 39
Jeugd-LVG en JJI 54
Jeugd-GGZ, jeugd-LVG en JJI 54
Jeugdzorg en speciaal onderwijs 31
Het aantal zorgaanbieders dat aangeeft dat in hun werkgebied naar aanleiding van een eerste indicatie een integraal hulpverleningsplan nooit voorkomt, ligt in dezelfde orde van grootte als bij de BJZs.
Wanneer het gaat om een integrale indicatiestelling voor clinten die aangewezen zijn op zorg uit zowel de JHV als de jeugd-GGZ geeft 80% van de BJZs aan dat zich hierbij knelpunten voordoen. Bij de provincies is 53% van mening dat zich hierbij knelpunten voordoen. Het gaat hierbij om knelpunten als onduidelijkheid over precieze taakverdeling tussen partijen, onvoldoende zicht op behandelmogelijkheden in de jeugd-GGZ en afwegingen op het snijvlak van orthopedagogische en psychiatrische problematiek.
BJZs en ook zorgaanbieders vinden het lastig dat voor zorgkantoren andere regiogrenzen gelden dan de provincies.
Door sommige informanten wordt aangegeven dat het moeilijk is om op basis van
bijvoorbeeld uitsluitend het criterium IQ een scheidslijn te trekken tussen instellingen als JHV en LVG. Ondertussen is er door partijen gewerkt aan voorstellen om ook de sociale redzaamheid hierbij als criterium te gebruiken en is hierover landelijk overstemming bereikt.
BJZs hebben in directe zin niet te maken met het feit dat financiering plaatsvindt door twee departementen, omdat de financiering verloopt via de provincies. Het is dus vooral ook afhankelijk of provincies binnen hun regio de sturing en productieafspraken met BJZs stroomlijnen en uniformeren. Wel bestaan er voor de provincies tot op heden verschillen in verantwoording naar beide departementen. Door provincies (en de BJZs) wordt de T-2 financieringssystematiek van het ministerie van Justitie als een probleem ervaren. Zeker in een tijd van een sterke groei van de vraag vindt men een tijdsinterval van twee jaar te lang. Inmiddels is naar tevredenheid van provincies door het ministerie van Justitie besloten over te stappen op een T-1 financieringssystematiek.
Alle BJZs, 73% van de provincies en 74% van de zorgaanbieders geeft aan dat zich
knelpunten voordoen in de zorgverlening als gevolg van de eisen die gesteld worden door de verschillende financieringsbronnen. Voor JHV, JJI en LVG aanbieders ligt dit percentage in dezelfde orde van grootte (77 86%) en voor de jeugd-GGZ aanbieders iets lager (50%)
Partijen hebben de indruk dat in directe zin voor clinten geen grote knelpunten voortvloeien uit de verschillende financieringsstromen. Knelpunten hebben meer betrekking op de organisatorische aspecten en randvoorwaarden waarmee vooral het BJZ en de zorgaanbieders te maken hebben. Het betreft themas als verschillende verantwoordingseisen, bekostigingsgrondslagen, registraties, tarieven en dergelijke. Dergelijke factoren kunnen wellicht leiden tot minder flexibiliteit waardoor de kans bestaat dat minder goed geanticipeerd kan worden op de vraag van de clint. In indirecte zin zou dit dus wel consequenties kunnen hebben voor de clint.
Alle BJZs geven aan dat de zorg beter afgestemd zou kunnen worden als er sprake was van een financieringsbron voor JHV, jeugd-GGZ en jeugd-LVG. Ook alle provincies op een na geven dit aan. Voor de zorgaanbieders en zorgkantoren liggen deze aantallen op respectievelijk 81 en 71%. Voorzover gemeenten daar een uitspraak over hebben gedaan (63% van de respondenten) geeft 94% aan dat de zorg beter afgestemd zou kunnen worden als er sprake was van een financieringsbron voor JHV, jeugd-GGZ en jeugd-LVG
Alle BJZs en provincies, 78% van de zorgaanbieders en 64% van de zorgkantoren geven aan dat zich in de praktijk knelpunten voordoen om de continuteit van de noodzakelijke zorg aan clinten boven de 18 jaar te garanderen. Voor JHV en JJI aanbieders is dit percentage (88 en 80%) hoger dan het percentage bij jeugd-GGZ en LVG aanbieders (64 en 58%). Voorzover gemeenten daar goed zicht op hebben (44% gemeenten heeft deze vraag beantwoord) geeft 92% aan dat zich in de praktijk knelpunten voordoen om de continuteit van de noodzakelijke zorg aan clinten boven de 18 jaar te garanderen.
Om de knelpunten in de continuteit van de zorg voor jongeren boven de 18 jaar op te lossen, zijn op relatief beperkte schaal tussen de verschillende schakels in de keten afspraken gemaakt. Van de BJZs heeft 67% afspraken gemaakt met zorgaanbieders JHV en 40% met (deel) gemeenten en met voorliggende voorzieningen. Van de BJZs heeft 33% afspraken gemaakt met het CIZ. Van de zorgkantoren geeft 67% aan afspraken te hebben gemaakt met zorgaanbieders uit de AWBZ om de zorg aan jongeren boven de 18 jaar te garanderen. Een beperkt deel van de gemeenten heeft afspraken gemaakt met vooral de voorliggende voorzieningen om zorg aan jongeren boven de 18 jaar te garanderen.
Ook uit de gehouden interviews kan worden geconcludeerd dat er in de praktijk nog geen sprake is van een goede aansluiting tussen jeugdzorg en volwassenenzorg.
Wettelijk gezien, is er geen belemmering voor het bieden van zorg na 18 jaar als jeugdigen daarvoor al zorg ontvangen. Probleem voor 18-plussers vormt vaak de huisvesting en de dagbesteding (met name werk) bij uitplaatsing. Daarnaast is een probleem dat 18 jarigen niet meer gedwongen kunnen worden gebruik te maken van een jeugdzorgaanbod.
Een ander probleem tussen jeugdzorg en volwassenenzorg heeft betrekking op de situatie waarin behandeling van ouders van belang is. Hierbij wordt het overleg tussen partijen veelal als te beperkt ervaren. Kinderen kunnen soms niet naar huis, omdat de behandeling van ouders nog niet is afgerond. Dit komt dan de doelmatigheid van de jeugdzorg niet ten goede
4.4 Context
De wetgever beschrijft in artikel 30 lid 2 b, c en d van de Wjz dat hij verwacht dat er overleg plaatsvindt tussen de verschillende financiers ten einde te komen tot afspraken over taken en zorgvolume.
Uit onderstaande tabel blijkt dat de meeste provincies naar eigen zeggen beleid hebben gevoerd ten aanzien van de afstemming met het ministerie van Justitie, de zorgkantoren en de (deel)gemeenten. Wat betreft het gemeentelijke domein wordt dit wel ondersteund door de BJZs en zorgaanbieders, maar wat betreft de afstemming met de andere twee beleidsterreinen (afstemming met het ministerie van Justitie en zorgkantoren) wordt dat door de BJZs en zorgaanbieders in mindere mate zo ervaren.
Tabel 14: Mate van provinciaal beleid ten aanzien van drie beleidsterreinen
Beleidsterrein Mening
provincies (%)
Mening BJZ (%)*
Mening zorgaanbieders(%)**
Ministerie van Justitie 86 36 50
Zorgkantoren (Awbz) 87 50 51
(Deel)gemeenten 93 100 82
* Gecorrigeerd voor onbekend (0-21% onbekend)
** Gecorrigeerd voor onbekend (35-50% onbekend)
Van de 15 provincies geven 13 (87%) aan dat zij eigen middelen inzetten ter versterking van de jeugdzorg.
Van de zorgkantoren die een uitspraak kunnen doen (76%) geeft 38% aan dat de provincie geen beleid heeft gevoerd ten aanzien van de verschillende financieringsstromen met betrekking tot de JHV enerzijds en jeugd-GGZ/ jeugd-LVG anderzijds.
Van de zorgkantoren is 88% wel van mening dat de rol van de provincies kan bijdragen aan een betere afstemming van de zorg.
Van de provincies is 29% van mening dat er in de eigen provincie sprake is van een
sluitende keten met voorliggende voorzieningen en 71% vindt van niet.
Knelpunten die hierbij genoemd worden hebben betrekking op onderwerpen als niet transparant zijn van gemeentelijk budget, gemeente is nog bezig met de ontwikkeling van deze kerntaak met bijbehorende voorliggende voorzieningen, ontbreken van een eenduidige regie en het bestaan van een grijs gebied tussen het lokale en het gendiceerde aanbod. Ook 29% van de provincies is van mening dat er sprake is van een sluitend zorgaanbod als het gaat om op elkaar aansluitende protocollen en procedures en 71% vindt van niet.
Hierbij wordt wel aangegeven dat er wel protocollen en convenanten zijn, maar dat die bijvoorbeeld juist klaar zijn en hun waarde nog moeten gaan bewijzen.
Anderzijds wordt hierbij wel aangegeven dat er sprake is van een grote verscheidenheid
aan protocollen en procedures, waardoor het nog aan duidelijkheid ontbreekt.
Door het Rijk zijn initiatieven genomen ter voorbereiding op een nieuwe financieringssystematiek voor de jeugdzorg welke aansluit bij de met de Wjz beoogde werkwijze en vernieuwingen zoals die plaatsvinden in de hulpverlening.
Hiervoor is aan een extern bureau de opdracht gegeven te komen tot normering voor de werkzaamheden van het BJZ en voor de verschillende zorgmodules van de zorgaanbieders.
4.5 Samenvatting
De Wjz beoogt een regeling te geven aan de bekostiging van de jeugdzorg.
Uitgangspunt hierbij was: financiering moet volgend worden op inhoud. De wetgever heeft het niet nodig gevonden te komen tot n financieringsstroom: voor een belanghebbende die aanspraak heeft op zorg maakt het niet uit wie dat betaalt. De verschillende financieringsstromen dienen een op de clint toegespitst aanbod niet in de weg te staan, zo redeneerde men.
De toegang tot de jeugdzorg via het BJZ wordt bekostigd door de provincies (uit de
doeluitkering van VWS en Justitie). Ook verzekeraars dragen bij aan de bekostiging van de toegang, omdat huisartsen een rol spelen bij de toegang tot de jeugd-GGZ.
Het ministerie van Justitie bekostigt de toegang via de Raad. Dit laatste betreft uitsluitend acute meldingen door bijvoorbeeld de politie.
Het aanbod jeugdzorg kent eveneens verschillende financiers: de provincies (doeluitkering VWS) voor JHV, de verzekeraars voor de jeugd-GGZ en LVG en Justitie voor plaatsingen in JJIs, waarbij het de bedoeling is de civiele plaatsingen over te hevelen naar de Wjz, zodat jongeren onder deze wet gesloten behandeld kunnen worden in jeugdzorginstellingen. Het lokale jeugdbeleid wordt door de gemeenten bekostigd.
Wat merkt het BJZ van meerdere financiers? Zijn er knelpunten bij een integraal zorgaanbod vanwege meerdere financieringsbronnen?
Het BJZ heeft in directe zin niet te maken met het feit dat financiering plaatsvindt door twee departementen (toegang VWS en jeugdbescherming en jeugdreclassering Justitie), omdat de financiering verloopt via de provincies.
De informanten geven wel aan dat er verschillende knelpunten zijn als gevolg van meerdere financieringsbronnen voor het zorgaanbod. Deze knelpunten kunnen worden onderverdeeld in beleidsknelpunten, organisatorische knelpunten en bedrijfsvoeringknelpunten.
De beleidsknelpunten betreffen met name:
a. Het ontbreken van een integraal overzicht over de jeugdzorg.
b. Het hanteren van verschillende regios voor jeugdhulpverlening en AWBZ.
c. Domeindiscussies over wie wat moet betalen.
Afstemmingsproblemen en minder doorzettingskracht van financiers van jeugdzorg kunnen worden gezien als een gevolg van deze knelpunten.
De organisatorische knelpunten betreffen met name:
a. Onvoldoende acceptatie en vertrouwen van BJZ door de jeugd-GGZ.
b. Onduidelijkheid over de precieze taakverdeling tussen partijen.
c. Onvoldoende zicht op behandelmogelijkheden.
d. IQ als scheidslijn tussen instellingen.
e. Afwegingen op het snijvlak van orthopedagogische en psychiatrische problematiek.
De bedrijfsvoeringsknelpunten betreffen met name:
a. Verschillende verantwoordingseisen.
b. Verschillende bekostigingsgrondslagen en tarieven.
c. Verschillende registraties en formulieren.
Zijn er knelpunten voor clinten vanwege meerdere financieringsbronnen?
In tegenstelling tot de instellingen zijn er voor clinten in directe zin eigenlijk geen knelpunten genoemd als gevolg van meerdere financieringsbronnen. In indirecte zin leiden de hierboven genoemde knelpunten mogelijk wel tot consequenties voor de clint in die zin dat men in de praktijk soms minder flexibel is en minder goed kan anticiperen om zorg op maat te bieden.
Is er sprake van een integrale afweging en een samenhangend indicatiebesluit?
Slechts voor een beperkte groep clinten wordt een indicatiebesluit met betrekking tot meerdere sectoren ontwikkeld. Van de BJZs denkt 85% en van de zorgaanbieders 69% dat als regel enkelvoudige indicatiebesluiten worden afgegeven.
Probleem bij een samenhangend indicatiebesluit is dat de terminologie van de Wjz en AWBZ nog onvoldoende op elkaar aansluiten.
Hoe verloopt de aansluiting jeugdzorg en volwassenenzorg?
Diverse partijen ervaren knelpunten in de aansluiting van jeugdzorg en volwassenenzorg.
Op relatief beperkte schaal zijn hierover afspraken gemaakt tussen partijen. Wettelijk gezien kan de zorg voor 18-plussers worden gecontinueerd als deze voordien al zorg ontvingen. Voor 18-plussers vormt vaak de huisvesting en de dagbesteding (met name werk) een knelpunt. Een ander probleem tussen jeugdzorg en volwassenenzorg betreft de situaties waarin ook behandeling van ouders van belang is. Het overleg hierbij tussen partijen wordt vaak als te beperkt ervaren.
Wat is het beleid van provincies, zorgkantoren en Rijk met betrekking tot de financiering?
Wat is hun bijdrage aan de totstandkoming van integrale zorg?
Het Rijk heeft in overleg met het IPO in 2003 een financieel kader met betrekking tot de Wjz vastgesteld en er wordt een nieuwe financieringsystematiek ontwikkeld voor BJZs (de toegang) en het zorgaanbieders. De verwachting is dat deze nieuwe systematiek in 2008 operationeel zal worden. Daarnaast heeft het Rijk overleg gevoerd met het IPO en de MO-groep over een alternatief voor de T-2 financieringssystematiek voor de justitile taken van BJZs, omdat als gevolg van groei hiermee in de praktijk knelpunten ontstonden. Dit overleg heeft geresulteerd in een besluit om over te stappen op een T-1 systematiek.
Wat betreft de verschillende financieringsbronnen hebben provincies zeker beleid gevoerd met betrekking tot het gemeentelijke domein. Waar het gaat om het justitile en AWBZ domein wordt dit door andere partijen (BJZ, zorgaanbieders en zorgkantoren) in mindere mate herkend. Zorgkantoren zijn wel van mening dat de provinciale taak bijdraagt aan een betere afstemming van de zorg.
Hoofdstuk 5 Recht op zorg
De Wjz kent een belangrijk verschil met de oude Wet op de jeugdhulpverlening: een jeugdige heeft voortaan een aanspraak op zorg wanneer het BJZ hiervoor een indicatie heeft gesteld. Een en ander wordt geregeld in Hoofdstuk II (artikel 3) van de Wjz (Aanspraken op jeugdzorg) en verder uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit Wjz (hoofdstuk 2 en 3). Hoewel jeugd-GGZ en LVG onder het begrip jeugdzorg vallen, is de aanspraak hierop vooralsnog gebaseerd op de AWBZ.
De financiering van de JJIs is geregeld in de Beginselenwet justitile jeugdinrichtingen.
Voor de civielrechtelijke plaatsingen in deze inrichtingen regelt deze beginselenwet de aanspraak.
De clint ontleent zijn aanspraak aan het indicatiebesluit (artikel 3 lid 3 Wjz). Wat daar in moet staan regelt artikel 6 van de Wjz. In het besluit moet worden aangegeven op welke functies een clint is aangewezen en daar heeft hij dan ook recht op. Het is tevens de basis van het hulpverleningsplan (voor een verdere uitwerking van de inhoud van het besluit zie hoofdstuk 7 van het Uitvoeringsbesluit Wjz).
De aanspraak op jeugdzorg ingevolge de Wjz heeft de clint jegens de provincie, waar deze voorafgaand aan de aanvang van zorg, duurzaam verblijft (artikel 3 lid 2 Wjz). In de wet heeft de provincie de opdracht te zorgen dat rechthebbenden binnen een redelijke termijn hun aanspraak op zorg tot gelding kunnen brengen. De provincie dient er met andere woorden voor te zorgen dat er voldoende jeugdzorg van allerlei soort aanwezig is om aan de vraag te kunnen voldoen.
Om te bereiken dat een clint daadwerkelijk zijn aanspraak tot gelding kan brengen is in de wet een tweetal voorwaarden opgenomen. Ten eerste is voor de zorgaanbieders een wettelijke plicht tot levering van jeugdzorg gentroduceerd (artikel 19 Wjz). De zorgaanbieders zijn hier, behoudens situaties van overmacht, alleen van ontslagen als zij door de provincie voor het bieden van die zorg niet worden gesubsidieerd of indien de gesubsidieerde capaciteit reeds geheel is benut.
Ten tweede is er het wettelijk vereiste dat er een samenhangend hulpverleningsplan opgesteld wordt, dat aansluit bij het indicatiebesluit (artikel 16 Uitvoeringsbesluit Wjz).
De Wjz voorziet daardoor in een systeem dat waarborgen bevat voor de aansluiting van het aanbod van jeugdzorg waarop ingevolge het wetsvoorstel aanspraak bestaat. Het provinciale beleidskader, waarin de hoofdlijnen van het beleid worden neergelegd, dient gent zijn op gegevens van het BJZ, dat volledig inzicht kan geven in de vraag naar die jeugdzorg en de ontwikkelingen in die vraag. Het daarop gebaseerde uitvoeringsprogramma van de provincie is daar een concretisering van en biedt de mogelijkheid snel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het aan de provincie beschikbaar stellen van voldoende middelen voor het realiseren van de aanspraken op jeugdzorg door de
provincie.
Niet alleen door een recht op zorg te creren heeft de wetgever beoogd de positie van de clint te versterken. De verplichte omslag van aanbodgericht naar Vraag gestuurd werken, het bieden van ondersteuning aan de clint (casemanagement) bij het verzilveren van de aanspraak op zorg, clintenraden en vertrouwenspersonen zijn middelen om de positie van de clint in de jeugdzorg verder te verbeteren.
5.1 Algemene ervaringen
Alle provincies op n na en 80% van de BJZs zijn van mening dat de Wjz de positie van de clint heeft versterkt. Van de zorgbieders heeft 65% deze mening (JHV 66%, JJI 91% en jeugd-GGZ 27%). De informanten van zorgkantoren hebben hierover met 19% een veel somberdere mening. Uit de interviews blijkt dat provincies het erover eens zijn dat bij de betrokken partijen de orintatie op de clint absoluut verbeterd is. De ervaring is dat partijen elkaar beter en meer aanspreken dan in het verleden. Praktisch gezien echter lijkt/is de clint nog wel eens slachtoffer van onvoldoende samenwerking in de keten en gebrek aan zorgcapaciteit.
Alle BJZs zijn van mening dat het proces van indicatiestelling leidt tot betere indicaties. De provincies zijn hierover met 80% ook redelijk positief. De zorgkantoren zijn hierover met 6% veel negatiever. Vermoedelijk heeft dit vooral te maken met het feit dat met name met betrekking tot indicatiestellingen voor de jeugd-GGZ nog veel verbeterd dient te worden (zie hoofdstuk 3). Van de zorgaanbieders is 41% van mening dat het indicatiebesluit het mogelijk maakt te komen tot een passend zorgaanbod (JHV 43%, JJI 46% en jeugd-GGZ 18%). Van de zorgaanbieders meent 36% meent dat dat niet het geval is (JHV 30%, JJI 18% en jeugd-GGZ 64%).
Van de BJZs geeft 93% en van de zorgaanbieders 86% aan dat er knelpunten zijn in de uitvoering met het casemanagement. Deze knelpunten hebben vooral te maken met de beschikbaarheid van tijd voor casemanagement (vaak sluitpost), onduidelijkheid of (nog) geen overeenstemming over de functie en onvoldoende deskundigheid. Dit laatste wordt met name aangegeven in relatie tot de jeugd-GGZ.
Nu wordt meer prioriteit gegeven aan de indicatietrajecten om wachtlijsten zoveel mogelijk te voorkomen.
Om het recht op zorg te kunnen garanderen is het enerzijds van belang dat de clint inhoudelijk (kwaliteit) kan krijgen wat nodig is en anderzijds dat dit ook daadwerkelijk beschikbaar is (kwantiteit). Het recht op zorg is volgens de provincies als gevolg van onvoldoende aanbod op dit moment nog teveel theorie in plaats van praktijk.
Naast voldoende aanbod is dus ook de kwaliteit van de geboden zorg van groot belang om het recht op zorg te kunnen garanderen. Het recht op zorg is gebaseerd op het indicatiebesluit van het BJZ. De BJZs geven echter zelf aan dat men vaak moet kiezen voor de next best optie, omdat het hulpaanbod dat het beste aansluit op de vraag van de clint (nog) niet beschikbaar is. Daarnaast geeft men aan dat er nog veel onduidelijkheid bestaat over de vraag wat het beste aanbod is. Te weinig is nog bekend over de effectiviteit van het aanbod.
Onderzoek op dit terrein wordt tegenwoordig meer gestimuleerd en gefaciliteerd.
Informanten van de BJZs en zorgaanbieders geven wel aan dat op dit ogenblik begrippen als vraaggestuurd werken en zorg op maat vaak nog onduidelijk zijn.
Wat betreft het inhoudelijke aspect hoort daar ook bij dat sprake is van een gedifferentieerd aanbod. Slechts 20% van de BJZs en 33% van de provincies is van mening dat dit voor hun regio het geval is. Bij de zorgaanbieders en de zorgkantoren zijn deze percentages, respectievelijk 40 (voor zover bekend) en 43%, iets hoger.
De genterviewde provincies en zorgkantoren geven aan dat naar hun mening het BJZ nog teveel aanbod georinteerd indiceert. Niet de vraag van de clint, maar het aanwezige c.q. beschikbare aanbod bepaalt de inhoud en strekking van de indicatie.
Dit vervuilt voor een deel de wachtlijsten en draagt niet bij aan doelmatige inzet van de beschikbare middelen. De zorgkantoren geven daarnaast aan dat zij de indruk hebben dat ook (vaker en ten onrechte) AWBZ-zorg wordt gendiceerd vanwege het niet voorhanden zijn van voldoende capaciteit binnen de jeugdhulpverlening.
5.2 Beleidsinformatie
Hoewel de beleidsinformatie nog verder verbeterd moet worden, levert de informatie over wacht- en doorlooptijden wel een indicatie op van de mate waarin het recht op jeugdzorg op dit moment wordt gerealiseerd.
In onderstaande tabel wordt het aantal wachtenden, de wachttijden en doorlooptijden samengevat. In 2004 was de gemiddelde doorlooptijd bij de toegang 110 dagen, oftewel bijna 16 weken. De doorlooptijd was in 2005 vergelijkbaar. Ook het AMK onderzoek duurt exclusief de wachttijd ongeveer zolang, namelijk circa 107 dagen (130 - 23 dagen). In 2005 is vooral bij AMKs zwaar genvesteerd om deze doorlooptijden te reduceren. Een doorlooptijd van 4 weken wordt door AMKs in principe als haalbaar gezien.
Het aantal wachtenden langer dan negen weken na indicatiestelling op gendiceerde zorg was op 1 januari 2006 5.000. Het aantal wachtenden lag hoger dan een jaar eerder (ministerie van VWS, 2006).
De gemiddelde wachttijden na het indicatiebesluit voor gendiceerde zorg varieert naar gelang de hulpvorm ongeveer tussen 40 en 70 dagen, oftewel 6 tot 10 weken.
Dit komt er dus op neer dat een geheel traject van aanmelding bij het BJZ tot de aanvang van de hulpverlening gemiddeld 24 weken (16 + 8 weken) in beslag neemt.
Dit is dus bijna een half jaar, waarbij dus ook sprake is van uitschieters naar beneden en naar boven.
Deze cijfers uit de beleidsinformatie maken duidelijk dat clinten in ieder geval vaak lang moeten wachten alvorens hun recht op zorg kan worden verzilverd. Een andere vervelende complicatie van wachtlijsten is dat dit altijd nadelige effecten heeft op de doelmatigheid, omdat clinten op wachtlijsten ook altijd extra aandacht vragen, welke niet nodig zou zijn wanneer er geen sprake was van een wachtlijst.
Tabel 15: Wachtenden, wachttijden en doorlooptijden (2005)
Onderdeel keten Wachtend
Aantal
Tijd (dagen)
Toegang
Van aanmelding tot indicatiebesluit*
110 AMK onderzoek
Aantal wachtend > 5 dagen**
Van melding tot start onderzoek (dagen)
Van aanmelding tot einde onderzoek (dagen)
652
23
130
Zorgaanbod***
Aantal wachtend totaal
Aantal wachtend > 9 weken
Van indicatiebesluit tot aanvang zorg (dagen)
- Ambulant
- Dagbehandeling
- Pleegzorg
- Residentile hulp
9.932
5.000
69
64
41
63
*) Betreft 2004;
**) eerste kwartaal 2006;
***) peildatum 1 januari 2006;
V&D meting februari, 2006)
Bij de start van de Wjz was bekend dat de wachtlijsten de eerste periode nog niet weg zouden zijn. De verwachting van het financieel akkoord Rijk - IPO (oktober 2003) was dat dit eind 2006 wel het geval zou moeten zijn: vanwege de inzet van extra middelen en door een hogere doelmatigheid waardoor meer kinderen geholpen kunnen worden met dezelfde middelen. Begin 2006 bleek echter dat de wachtlijsten sinds de inwerkingtreding van de wet niet minder zijn geworden. Dit komt door een sterke toename van de vraag, welke meer was dan voorzien bij het financieel akkoord.
Uit onderstaande tabel blijkt dat er in de eerste drie kwartalen van 2005 bijvoorbeeld 18% meer aanmeldingen waren dan in de vergelijkbare periode in 2004. Niet alleen voor de provinciaal gefinancierde jeugdzorg is sprake van een toename, maar ook het aantal kinderen dat onder toezicht is gesteld en dergelijk is in dezelfde periode toegenomen. Bij het verklaren van de toename kan in zijn algemeenheid worden gedacht aan factoren als: grote bekendheid BJZs, incidenten die uitvoerig in de publiciteit zijn gekomen, meldweek kindermishandeling en een mogelijke verbetering van vroegsignalering door bijvoorbeeld de jeugdgezondheidszorg en zorgadviesteams.
Naar aanleiding van deze ontwikkeling heeft de staatssecretaris van VWS in april 2006 extra middelen beschikbaar gesteld aan de provincies en over de inzet prestatieafspraken gemaakt. De verwachting daarmee is, dat er eind 2006 geen kinderen meer zijn die na de indicatiestelling langer dan negen weken op jeugdzorg hoeven te wachten (ministerie van VWS, 2006).
Tabel 16: Vraagontwikkeling bij BJZ*
Onderdeel BJZ*** 2004** 2005**
Aanmeldingen BJZ 39.093 46.078
Eerste contacten AMK 25.093 27.984
OTS 5.136 5.839
Voogdij 615 626
Voorlopige voogdij 416 466
Maatregelen Jeugdreclassering 6.260 6.743
*) Bron V&D meting (februari, 2006)
**) Betreft steeds de eerste drie kwartalen per kalenderjaar
***) Betreft nieuwe aanmeldingen, nieuwe contacten of nieuwe maatregelen
5.3 Ervaringen van clinten
In het uitgevoerde clintenonderzoek is naast ervaringen met de toegang ook navraag gedaan naar de ervaringen met de verleende hulp. De resultaten met betrekking de ervaringen met de toegang worden in hoofdstuk 3 (De toegang) besproken. In deze paragraaf worden de resultaten over de ervaringen met de hulpverlening samengevat
Gezien de manier waarop de steekproef is getrokken gaat het om clinten die minimaal twee maanden en maximaal negen maanden ervaring gehad kunnen hebben met de hulp die men ontvangt. Op aspecten als goed geluisterd en voldoende informatie gehad scoren evenals bij de toegang de clinten in het vrijwillig kader weer gunstiger dan de clinten in het niet vrijwillig kader. Ongeveer een derde van alle clinten (27 - 35%) ervaart de snelheid waarmee de hulp is aangevangen als slecht.
Ongeveer 83% van de clinten in het vrijwillig kader vindt dat men nu helemaal/deels de hulp krijgt die men nodig vindt. Bij de clinten in het niet vrijwillig kader is dit ongeveer 75%. Helemaal tevreden over de hulp die men nu krijgt is slechts ruim eenderde van alle clinten (32 - 45%).
Tabel 17: Ervaringen met hulpverlenende instelling
Kenmerk Ouders met maatregel %
Ouders zonder maatregel %
Jongeren met maatregel %
Jongeren zonder maatregel %
Snelheid, start echte hulp
Onbekend
Goed
Gaat wel
Slecht
Goed geluisterd 52 73 62 83
Voldoende informatie gehad 57 61 52 67
Probleem goed aangepakt 43 55 53 63
Kenmerk Ouders met maatregel %
Ouders zonder maatregel %
Jongeren met maatregel %
Jongeren zonder maatregel %
Nu hulp die nodig is
Onbekend
Helemaal
Deels
Nee
5.4 Context
Alle provincies hebben in het voorjaar van 2006 aanvalsplannen gemaakt, waarmee de inschatting is dat de wachtlijsten eind dit jaar flink zijn teruggebracht. Naar aanleiding van signalen heeft het Rijk in toenemende mate middelen beschikbaar gesteld (zie onderstaande tabel).
Tabel 18: Extra middelen zorgaanbod vanaf 2005 (ten opzichte van 2004) in mln euro
Onderdeel 2005 2006 Vanaf 2007
Hoofdlijnenakkoord Toename uithuisplaatsingen
Wachtlijstaanpak/vraagontwikkeling
7,9
5,0
19,8
33,0
100,0*
27,7
33,0
40,0
Totaal 12,9 152,8 100,7
* Waarvan 50 mln tot uitbetaling komt in 2006 en 50 mln in 2007
Uit de onderstaande tabel blijkt dat n provincie (7%) geen beleid heeft gevoerd ten aanzien van maatwerk in bijzondere situaties en twee provincies (13%) geen beleid hebben gevoerd ten aanzien van het invullen van het casemanagement.
Verder geeft 40% van de provincies aan de resultaatafspraken met betrekking tot wacht- en doorlooptijden van het BJZ te toetsen. Dit percentage is 27% waar het gaat om het toetsen van resultaatafspraken met betrekking tot wacht- en doorlooptijden bij zorgaanbieders. Voorts blijkt uit de tabel dat de BJZs en de zorgaanbieders in mindere mate van mening zijn dat de provincies op de genoemde beleidsterreinen beleid voeren.
Tabel 19: Mate van beleidsvoering van de provincies ten aanzien van het recht op jeugdzorg
Provincies (%)
BJZs (%)
Zorgaanbieders (%)
Onderwerp van beleid
geen beleid resultaten getoetst
geen beleid resultaten getoetst
geen beleid resultaten getoetst
Maatwerk in bijzondere situaties 7 20 36 0 17 1
Wacht- en doorlooptijden BJZ 0 40 27 13 7 6
Provincies (%)
BJZs (%)
Zorgaanbieders (%)
Onderwerp van beleid
geen beleid resultaten getoetst
geen beleid resultaten getoetst
geen beleid resultaten getoetst
Wacht- en doorlooptijden ZA 0 27 40 7 21 7
Invulling casemanagement BJZ 13 13 53 0 21 1
Door het ministerie van VWS is het initiatief genomen om met de doorbraakmethode te trachten doorlooptijden bij de BJZs te reducer e n . D i t p r o j e c t i s o o k f i n a n c i e e l o n d e r s t e u n d d o o r h e t m i n i s t e r i e e n v a n w e g e d e p o s i t i e v e r e s u l t a t e n m e d i o 2 0 0 6 u i t g e b r e i d m e t r u i m 7 5 0 . 0 0 0 , v o o r d e o n d e r s t e u n i n g v a n 1 0 t o e g a n g s t e a m s e n 1 0 A M K s v e r s p r e i d o v e r h e t l a n d .
S o m m i g e p r o v i n c i e s h e b b e n e e n f lexbudget beschikbaar voor jongeren die in verband met de complexiteit van hun problematiek moeilijk te plaatsen zijn. Met behulp van dit budget wordt dan getracht zoveel als mogelijk zorg op maat te regelen.
De genterviewde informanten van provincies zijn bijna unaniem van mening dat zij op het gebied van (inzicht in) vraag en aanbod door het BJZ niet tot onvoldoende worden voorzien van adequate beleidsinformatie. Het BJZ lijkt hiervoor ook nog niet voldoende toegerust. Er wordt weliswaar veel geregistreerd, maar juist de enorme hoeveelheid data ontbeert een goede analyse en lijkt het zicht op de echte sturingsindicatoren te ontnemen. Dit punt heeft bij alle provincies veel aandacht. Er worden door verschillende informanten ook stappen voorwaarts gesignaleerd. Zo leverden BJZs in Limburg en Utrecht nadrukkelijk een (eerste proeve van) inkoopadvies aan de provincie. Om de zorgvraag voor beleidsontwikkeling en - evaluatie goed te kunnen kwantificeren voor een regio is een basisvoorwaarde uiteraard het beschikken over methodieken waarmee de zorgvraag en aard en ernst van de problematiek op een gestandaardiseerde wijze bij de toegang kan worden onderzocht en geregistreerd. Hieraan wordt in het kader van het project Ontwikkeling Criteria Bureau Jeugdzorg (OCB) door alle BJZs gewerkt.
De meeste zorgkantoren hebben een vorm van periodiek overleg met de BJZs en de provincies. Dit overleg is met name gericht op het bespreken van eventuele knelpunten en op de verdere afstemming van vraag en aanbod. Dit laat onverlet dat de respondenten van mening zijn dat zij op het gebied van (inzicht in) vraag en aanbod door de BJZs niet tot onvoldoende worden voorzien van adequate beleidsinformatie.
Zorgkantoren beschouwen de BJZs over het algemeen ook niet als leverancier van noodzakelijke beleidsinformatie en spreken de BJZs hierop ook niet aan.
Ook in meer technische zin bestaat er nog een groot knelpunt om voor beleidskeuzes tot een meer integraal overzicht in de plaatsingsstromen van door respectievelijk provincies en zorgkantoren gefinancierde jeugdzorg te komen. De BJZs werken met het registratiesysteem IJ en de zorgkantoren werken met het AZR-systeem. Deze systemen zijn niet op elkaar aangesloten.
Het Rijk investeert met name in de verbetering van de kwaliteit van de zorg waar een clint recht op heeft en in vergroting van het aanbod. Genvesteerd is onder andere in een databank: effectieve jeugdinterventies. Aan ZonMw is verzocht een onderzoeks-programma Jeugd op te zetten voor het verschaffen van informatie over effectieve interventies. Gezocht wordt naar what works-factoren. Dit zijn factoren in de hulpverlening waarvan op basis van de literatuur wordt aangenomen dat ze een belangrijke rol vervullen bij de werkzaamheid van een interventie.
Te denken valt hierbij aan factoren als:
Een goede theoretische onderbouwing
Een goede aansluiting bij de motivatie van de clint
Een goede structurering van de interventie (heldere doelstelling, goede planning en fasering)
De professionaliteit van de hulpverlener.
Daarnaast wordt genvesteerd in onderzoek naar de effectiviteit van de hulpverlening om te komen tot evidence based methodieken. De kosten en lastigere uitvoerbaarheid die dit type onderzoek echter met zich meebrengen (voor-nameting, controlegroepen, et cetera) zijn echter dusdanig dat dergelijk onderzoek vaak nog in de kinderschoenen staat. Het Rijk heeft ook genvesteerd in ICT-aanpassingen en het opstellen van een informatieprotocol voor de beleidsinformatie.
Het ministerie van Justitie heeft aangegeven in de toekomst alleen nog erkende gedragsinterventies te willen financieren. Tientallen van deze programmas worden de komende jaren beoordeeld door een erkenningscommissie aan de hand van vaste kwaliteitscriteria. Voldoen aan deze criteria leidt tot certificering. Na certificering wordt de erkenning na vijf jaar weer gevalueerd (Ceelen, 2005). Ook het ministerie van VWS heeft een panel ingesteld om de effectiviteit van interventies te beoordelen.
Met betrekking tot uitbreiding van het aanbod kan onder andere gememoreerd worden aan het besluit van de overheid om een scheiding te maken tussen jongeren die strafbare feiten hebben gepleegd en jongeren die op civielrechtelijke gronden in een JJI verblijven. Hierdoor openen verschillende instellingen nieuwe voorzieningen voor jeugdigen die nu nog op civielrechtelijke titel in een JJI verblijven. Met dit nieuwe zorgaanbod is een bedrag gemoeid van 14 miljoen euro structureel vanaf 2006. Omdat jongeren die onder het VWS-regime vallen niet gesloten behandeld kunnen worden, wordt de Wjz aangepast. De voorgestelde wijziging in de wet zal naar verwachting in 2007 in werking treden. De eerste drie jaar wordt benut om de benodigde zorgcapaciteit voor de gesloten jeugdzorg op te bouwen. Dit gebeurt zowel door de realisatie van nieuwe capaciteit als door de overheveling van een aantal justitile jeugdinrichtingen naar de jeugdzorg. Per 1 januari 2010 worden in beginsel alle civielrechtelijke jeugdigen behandeld in een jeugdzorginstelling.
Het ministerie van VWS stimuleert de ontwikkeling van intensieve ambulante programmas die in het buitenland bewezen effectief zijn gebleken.
Steeds meer financiers stellen HKZ-certificering van de instelling als voorwaarde voor subsidiering. In het kader van het Programma Kwaliteitszorg in de Jeugdzorg II van de MOgroep is een vragenlijst ontwikkeld voor clintenfeedback (C-toets).
Doel hiervan is te komen tot kwaliteitsverbetering en dialoog. De C-toets is eind 2005 gevalueerd.
Met betrekking tot het recht op jeugdzorg verbazen velen zich erover dat er niet net zoals in de gezondheidszorg ouders hun recht bij de rechter afdwingen (Ceelen, 2006). Het recht op zorg is al in een eerder stadium door de AWBZ gentroduceerd en daarover heeft de rechter zich al enige keren uitgesproken. Bij de AWBZ dienen rechthebbenden zich overigens niet tot de overheid maar tot de zorgverzekeraars als uitvoeringsorgaan van de AWBZ te richten (Troisfontaine, 2005). Voor de jeugdzorg valt wel op dat clinten vaker de media zoeken (en vinden!) om hun recht te halen.
5.5 Samenvatting
De Wjz kent een belangrijk verschil met de oude Wet op de jeugdhulpverlening: een jeugdige heeft voortaan een aanspraak op zorg wanneer het BJZ hiervoor een indicatie heeft gesteld. De clint ontleent zijn aanspraak aan het indicatiebesluit. In de wet heeft de provincie de opdracht te zorgen dat rechthebbenden binnen een redelijke termijn hun aanspraak op zorg tot gelding kunnen brengen. De provincie dient er met andere woorden voor te zorgen dat er voldoende jeugdzorg van diverse vormen is om aan de vraag te kunnen voldoen. Het uitgangspunt in de Wjz is dat de positie van de clint is te versterken door meer vraaggerichtheid, voldoende middelen, casemanagement, clintenraden en vertrouwenspersonen.
Is de positie van de clint versterkt door het creren van een recht op jeugdzorg?
Ongeveer 83% van de clinten in het vrijwillig kader vindt dat men nu helemaal/deels de hulp krijgt die men nodig vindt. Bij de clinten in het niet vrijwillig kader is dit ongeveer 75%. Helemaal tevreden over de hulp die men nu krijgt is slechts ruim eenderde van alle clinten (32 - 45%).
Met name provincies en de BJZs zijn van mening dat door de Wjz de positie van de clint is versterkt. De informanten van zorgkantoren zijn hierover veel somberder.
Slechts 19% beantwoordde deze vraag bevestigend. Knelpunten die uit de interviews blijken zijn: onvoldoende samenwerking tussen partijen, gebrek aan capaciteit en onvoldoende gedifferentieerd aanbod.
Naast voldoende aanbod (kwantiteit) is ook de kwaliteit van het aanbod van belang om het recht op zorg te garanderen. BJZs geven aan dat men vaak moet kiezen voor een next best aanbod. Dit garandeert niet dat het aanbod voldoende aansluit bij de vraag. Daarnaast wordt ook aangegeven dat er ook (nog) onduidelijkheid bestaat over het beste aanbod, omdat nog veel onbekend is over de effectiviteit van het aanbod.
Ook bij de ondersteuning van clinten bij het verzilveren van het recht op zorg
worden knelpunten aangegeven. De uitvoering van casemanagement wordt vooral
door veel BJZs (93%) en zorgaanbieders (86%) nog als een probleem ervaren.
Vaak zijn er onvoldoende middelen voor, is er gebrek aan deskundigheid en/of is er (nog) onduidelijkheid of geen overstemming over de precieze invulling van deze functie.
Uit de beleidsinformatie blijkt dat clinten vaak lang moeten wachten voordat er daadwerkelijk hulp wordt geboden. De tijd tussen aanmelding bij BJZ en start van de
hulpverlening bij de zorgaanbieders was in 2005 gemiddeld bijna een half jaar met
uitschieters naar boven en beneden. Circa 30% van de clinten in de steekproef ervaart de snelheid waarmee de hulp tot stand komt als slecht. Ondanks het feit dat veel extra middelen beschikbaar zijn gekomen is dus nog steeds sprake van lange wacht- en doorlooptijden. Een belangrijke verklaring is dat tegelijkertijd het aantal aanmeldingen (de vraag) is toegenomen.
Het ontbreken van adequate beleidsinformatie wordt door verschillende partijen ook als een belangrijk gemis gezien om het recht op zorg te garanderen. Dit heeft te maken met technische problemen met registratiesystemen. Daarnaast speelt de uitvoeringspraktijk in de jeugdzorg een rol. In de uitvoeringspraktijk wordt bijvoorbeeld nog niet beschikt over standaard-methodieken om bij de toegang aard en ernst van de problematiek en bij de hulpverlening de mate van doelrealisatie vast te leggen. Hieraan wordt overigens wel gewerkt.
Welke bijdrage hebben provincies en het Rijk geleverd om de wacht- en doorlooptijden
terug te dringen?
Alle provincies hebben in het voorjaar van 2006 (nieuwe) aanvalsplannen
ontwikkeld, waarover het ministerie van VWS prestatie-afspraken heeft gemaakt.
Voor het wegwerken van wachtlijsten zijn er door zowel de provincies als het Rijk extra middelen beschikbaar gesteld. Daarmee moet de situatie worden bereikt dat eind 2006 alle kinderen na indicatiestelling niet langer dan negen weken op zorg hoeven te wachten.
Het Rijk heeft er verder voor gezorgd dat een landelijk kader is ontwikkeld voor
beleidsinformatie met betrekking tot de jeugdzorg, maar zoals uit bovenstaande kan worden geconcludeerd functioneert dit nog niet naar tevredenheid. Tevens is opdracht gegeven voor het opzetten van een monitorsysteem. Genvesteerd is verder door het Rijk in vergroting van het aanbod (onder andere nieuwe voorzieningen), in de Doorbraakmethode (met name om lange doorlooptijden terug te dringen) en in kwaliteitsverbetering van het bestaande aanbod. Relevante activiteiten voor deze kwaliteitsverbetering waren het stimuleren van de ontwikkeling van nieuwe en effectieve methodieken (onder andere het Deltaplan voor kwaliteitsverbetering van de jeugdbescherming en de verlaging van de caseload), de databank effectieve jeugdinterventies en professionalisering van de uitvoerders.
Hoofdstuk 6 Aansluiting met voorliggende voorzieningen
De zorg voor jeugdigen is op te vatten als een keten die bestaat uit verschillende schakels. Ten eerste zijn de ouders verantwoordelijk voor de opvoeding, hierbij ondersteund door algemene voorzieningen. Wanneer problemen te ernstig worden kan bij het BJZ om hulp worden gevraagd. Afstemming met deze (voorliggende) voorzieningen is dan ook erg belangrijk. Duidelijk moet zijn voor welke problematiek de clint bij welke voorziening dient aan te kloppen. Een en ander kan in samenwerkingsafspraken, protocollen en convenanten worden vastgelegd. Niet alleen heeft het BJZ met voorliggende voorzieningen te maken als het gaat om doorverwijzing naar het BJZ, maar ook als het gaat om de afstemming met betrekking tot het uitvoeren van licht ambulante hulp en bij het versterken van deze voorliggende voorzieningen.
Het BJZ wordt door de wetgever vooral beschouwd als onafhankelijk indicatiebureau.
Deze onafhankelijkheid kan gewaarborgd worden als het BJZ zelf geen gendiceerde hulp levert. Naast gendiceerde hulp, wordt ook ambulante hulp verleend door voorzieningen op lokaal niveau (zoals het AMW), die hiervoor subsidie ontvangen van bijvoorbeeld de gemeente. Deze vormen van jeugdzorg behoren niet tot de verantwoordelijkheid van de provincies of de zorgverzekeraars.
De wet biedt - bij wijze van uitzondering - wel de mogelijkheid voor de BJZs deze
vormen van (niet gendiceerde) ambulante hulp uit te voeren. Het BJZ wordt hiervoor gesubsidieerd uit de doeluitkering voor het BJZ. Deze uitzondering wordt gemaakt uit oogpunt van klantvriendelijkheid. Als gedurende het proces van indicatiestelling blijkt dat een clint met enige adviezen en wat begeleiding geholpen kan worden en onnodige doorverwijzing daardoor kan worden voorkomen, kan op beperkte schaal (gemiddeld vijf gesprekken) de benodigde ambulante hulp door het BJZ zelf worden geboden.
Daarnaast is het een wettelijke taak van het BJZ om voorliggende voorzieningen te versterken door het uitvoeren van de zogenaamde aansluitingstaken (artikel 10 lid 3a Wjz). Deze aansluitingstaken betreffen het geven van advies aan, het bijdragen aan de deskundigheidsbevordering van en het onderhouden van contacten met voorliggende voorzieningen, waaronder in ieder geval het onderwijs. Het doel van deze taak is onder andere het bevorderen van vroegtijdige signalering van problemen, waardoor dreigende problemen al in een vroeg stadium binnen deze lokale voorzieningen kunnen worden aangepakt.
De wetgever had de verwachting dat door deze taken de aansluiting tussen gemeentelijk jeugdbeleid en provinciale jeugdzorg verbeterd zou moeten worden.
De wet schrijft ook voor dat provincies en gemeenten afspraken maken over een goede samenhang.
6.1 Algemeen
Uit onderstaande tabel blijkt dat men van mening is dat de aansluiting met voorliggende
voorzieningen is verbeterd door de participatie van het BJZ in netwerken en deskundigheidsbevordering.
BJZs en provincies zijn hierover positiever dan gemeenten. Ook het aantal onterecht gemelde clinten is daardoor, volgens de BJZs, afgenomen. Met name gemeenten zijn hierover negatief.
Voorts blijkt dat men van mening is dat de afgebouwde gemeentelijke taken van het BJZ nog niet volledig zijn overgenomen door de door de gemeente gefinancierde instellingen of door het onderwijs. Gemeenten denken hierover veel positiever dan provincies en BJZs. Ongeveer de helft van de provincies is van mening dat de met gemeenten gemaakte afspraken hebben geleid tot een goed functionerende aansluiting met de voorliggende voorzieningen. Gemeenten zijn hierover met 77% nog positiever.
Tabel 20: Meningen over de aansluiting met voorliggende voorzieningen
BJZs Stelling Provincies Gemeenten eens (%) eens (%) eens (%)
Door participatie BJZ in netwerken en door deskundigheidsbevordering is de aansluiting met voorliggende voorzieningen verbeterd. 87 93 48
Door participatie BJZ in netwerken en door deskundigheidsbevordering is het aantal clinten dat onterecht bij BJZ wordt gemeld afgenomen. 80 50 12
De afgebouwde gemeentelijke taken van BJZ zijn volledig overgenomen door de door de gemeente gesubsidieerde instellingen of onderwijs/door de gemeente 13 13 58
De afspraken tussen provincie en gemeente hebben geleid tot een goed functionerende aansluiting met de voorliggende voorzieningen - 47 77
Van de BJZs geeft 73% aan dat men de wettelijke adviestaak (aan voorliggende voorzieningen) volledig uitvoert. Voorzover het bij de gemeenten bekend is geeft 67% aan dat deze wettelijke adviestaak volledig wordt uitgevoerd. Eveneens 73% van de BJZs geeft aan dat men de wettelijke taak deskundigheidsbevordering volledig uitvoert. Gemeenten zijn hierover minder positief. Voorzover het bij de gemeenten bekend is, geeft 50% aan dat deze wettelijke taak volledig wordt uitgevoerd. Van de BJZs geeft 93% aan dat men de wettelijke taak contact onderhouden met voor-liggende voorzieningen volledig uitvoert. Ook hierover zijn gemeenten met 63% negatiever gestemd. Het beeld dat provincies hebben over de wettelijke aansluitingstaken is positiever dan dat van gemeenten.
Van de gemeenten is 36% geheel en 56% deels van mening dat het beleid van hun provincie bijdraagt aan een betere afstemming tussen voorliggende voorzieningen en de jeugdzorg. Uit de provinciale beleidskaders blijkt ook dat alle provincies met alle of vele gemeenten inmiddels samenwerkingsafspraken hebben gemaakt.
Uit een onderzoek van de G27 in 2004 over de aansluiting jeugdbeleid jeugdzorg bleek dat het overgrote deel van de gemeenten en provincies wel al convenanten had afgesloten over hun samenwerking in de jeugdzorg, maar dat hierin nog een aantal zaken werden gemist. Zo werden specifieke taken van het BJZ niet genoemd en bleef er vaak onduidelijkheid bestaan over de afstemming tussen het BJZ en gemeente. Geconcludeerd werd dat de Wjz voldoende mogelijkheden biedt ter verbetering van de aansluiting tussen de provinciale jeugdzorg en het gemeentelijke jeugdbeleid. Op basis van dit onderzoek van de G27 werd aanbevolen om als
gemeenten meer regie te nemen, meer concrete uitvoeringsprogrammas op te stellen, de clint centraal te plaatsen en van elkaar te leren (Klever, 2005).
Er zijn volgens vele informanten in de toeloop naar de nieuwe wet (eind negentiger jaren) hoge verwachtingen gecreerd met betrekking tot een brede toegang. BJZs geven aan dat voor zowel voorliggende voorzieningen, clinten en gemeenten het over het algemeen nog niet duidelijk is dat het BJZ er vooral is voor indiceren en slechts onder bepaalde voorwaarden zelf hulp mag bieden.
Veel BJZs geven in de interviews aan dat de gemeenten van het AMW verwachten dat zij hulp gaan verlenen nu het BJZ dat slechts beperkt mag doen, maar dat de maatschappelijk werkers vaak geen of onvoldoende kennis en ervaring hebben van opvoedings- en ontwikkelingsproblemen om dit op te pakken. AMW-ers hebben een andere opleiding gevolgd dan ambulante hulpverleners.
De BJZs geven met betrekking tot de aansluitingstaken aan dat contacten onderhouden met alle voorliggende voorzieningen in hun werkgebied heel arbeidsintensief is. Daarnaast zijn er in sommige provincies met veel (kleine) gemeenten zo veel overlegvormen dat het BJZ ook daar onmogelijk allemaal aan deel kan nemen. Hier speelt nadrukkelijk het schaalprobleem.
Een thema dat regelmatig terugkwam in de interviews met gemeenten is het gebrek aan informatie bij de gemeenten. Er vindt vaak geen of te weinig terugkoppeling plaats van de kant van zorgverleners en het BJZ. Ook door informanten van de jeugdgezondheidszorg wordt dit nadrukkelijk gesteld. Er is geen informatie over jeugdigen die te lang blijven hangen in voorliggende voorzieningen en over onterechte verwijzingen en dergelijke. Ook geven sommige gemeenten aan geen zicht te hebben op het totale aanbod aan zorg (voor- en achterliggend) en of het aanbod voldoet aan de behoeften van clinten.
Volgens provincies zijn de positie en verantwoordelijkheden van de gemeenten ten aanzien van het jeugdbeleid (te) vaag en (te) vrijblijvend geregeld in de wet- en regelgeving. De Wmo voorziet hierin (ook) nog onvoldoende. In de memorie van toelichting van de Wmo staan wel de gemeentelijke taken die in aansluiting op de jeugdzorg moeten worden uitgevoerd (advies en informatie, signalering, toeleiding, lichte pedagogische hulp en cordinatie van zorg) genoemd. Mede door deze onduidelijkheid dreigt wel een situatie te ontstaan waarbij jeugdigen worden doorgeschoven naar jeugdzorg, hetgeen een oneigenlijke druk op de jeugdzorg zou veroorzaken.
6.2 Werkwijze
In 2004 is door Regioplan onderzoek uitgevoerd naar opvoed-, opgroei en gezinsondersteuning
in gemeenten (de Weerd & Krooneman, 2004). In onderstaande tabel wordt uit dat onderzoek een overzicht gegeven van de mate waarin door gemeenten beleid is gevoerd op de vijf functies. Hierbij zijn de gemeenten naar grootte ingedeeld in drie categorien. Veel gemeenten zijn actief met beleid op het terrein van opvoed- en gezinsondersteuning. Er is wel sprake van een grote diversiteit tussen gemeenten. Grote gemeenten hebben over het algemeen meer beleid
geformuleerd dan kleine gemeenten. De signaleringsfunctie is beleidsmatig het meest frequent vormgegeven (87% van alle gemeenten). Deze functie heeft de meeste prioriteit. Invulling van cordinatie van zorg had beduidend minder plaatsgevonden (44% van alle gemeenten) dan de andere functies.
Tabel 21: Gemeenten met beleid per functie naar grootte van de gemeente*
Functie Klein %
Middelgroot %
Groot %
Totaal %
Informatie 80 87 92 84
Signalering 80 93 97 87
Toegang 62 85 97 76
Lichte hulp 65 76 94 74
Cordinatie 35 44 72 44
*) Bron: de Weerd & Krooneman, 2004
Verdere relevante conclusies uit dit onderzoek uit 2004 waren:
Er zijn nauwelijks gemeenten die beschikken over concrete en feitelijke informatie met betrekking tot bereik, samenhang, et cetera.
Een beperkt aantal gemeenten werkt volgens een n-lokettenmodel waar een ieder vragen over opvoedings- of opgroeiproblemen kan stellen.
De meeste gemeenten werken met betrekking tot n of meerdere functies samen met andere gemeenten
Veel gemeenten ervaren (financile) ondersteuning door provincie en/of Rijk;
Er worden verschillende knelpunten genoemd door gemeenten zoals: geen inzicht in de vraag, gebrekkige registratie, zorgmijdende groepen en slechte communicatie tussen instellingen.
Veel gemeenten blijken nog niet echt grip op de praktijk te hebben.
Randvoorwaardelijke knelpunten die genoemd worden zijn onder andere gebrek aan ambtelijke capaciteit en geen bestuurlijke prioriteit voor het thema jeugd
Ook de aansluiting met het BJZ werd als knelpunt ervaren.
Verwacht mag worden dat dit beeld nu (twee jaar later) wat gunstiger zou zijn
In het onderhavige evaluatieonderzoek van de Wjz geeft 36% van de gemeenten aan dat de voorliggende voorzieningen volledig berekend zijn op hun taak en dat deze deels berekend zijn op hun taak. Geen van de provincies geeft aan dat voorliggende voorzieningen volledig berekend is op hun taak en 67% dat deze deels berekend zijn op hun taak (zie onderstaande tabel).
Tabel 22: Zijn voorliggende voorzieningen berekend op hun?
Antwoord Gemeente %
Provincie %
Volledig berekend 36 0
Deels berekend 52 67
Niet berekend 12 33
Uit de onderstaande tabel blijkt dat het overgrote deel van de BJZs en de zorgaanbieders van mening is dat de voorliggende voorzieningen niet berekend zijn op hun taak. De zorgaanbieders zijn hierover nog meer uitgesproken dan de BJZs.
De signaleringsfunctie van de voorliggende voorzieningen wordt iets positiever beoordeeld dan de functies licht pedagogische hulp en cordinatie van zorg.
Tabel 23: Mening over mate waarin voorliggende voorzieningen berekend zijn op hun taak per functie
Aantal BJZs (%) Aantal Functie zorgaanbieders (%)*
geheel berekend
niet berekend
geheel berekend
niet berekend
Signaleringsfunctie 13 7 9 32
Licht pedagogische hulp 7 33 7 44
Cordinatie van zorg 0 40 3 67
* Gecorrigeerd voor onbekend
Van de BJZs geeft 67% aan dat er voldoende mogelijkheden zijn voor nazorg voor clinten. Voorzover bij zorgaanbieders bekend (81%) geeft 2% aan dat er voldoende mogelijkheden zijn voor nazorg en 64% geeft aan dat er niet voldoende mogelijkheden voor nazorg zijn. Deze ervaring van zorgaanbieders is dus aanmerkelijk negatiever dan van de BJZs. Van de gemeenten geeft 38% aan dat er voldoende mogelijkheden zijn voor nazorg voor clinten.
Sommige gemeenten laten hun taken uitvoeren door het BJZ met gemeentelijke financiering. Uit onderstaande tabel kan worden geconcludeerd dat 40 tot 47% van de BJZs (nog) geheel of gedeeltelijk gemeentelijke functies uitvoeren met een gemeentelijke financiering.
Tabel 24: Aantal BJZs dat met gemeentelijke financiering geheel of gedeeltelijk gemeentelijke functies uitvoert
Functie BJZs (%)
Informatie en advies 47
Signalering 40
Toeleiden naar hulpaanbod 47
Licht pedagogische hulp 40
Cordinatie zorg 47
Uit onderstaande tabel blijkt dat BJZs vaak afspraken hebben gemaakt met voorliggende
voorzieningen om tot een betere afstemming en samenwerking te komen.
Dit geldt met name met betrekking tot gegevensuitwisseling op casusniveau en met betrekking tot de toeleiding naar een hulpaanbod. Als het gaat om afspraken omtrent zorgplannen en cordinatie van zorg is dat in mindere mate het geval (64 respectievelijk 73%).
Tabel 25: Afspraken BJZs met voorliggende voorzieningen
Onderwerp BJZs (%)
Gegevensuitwisseling op casusniveau 100
Toeleiding naar hulpaanbod 100
Afstemming over het zorgplan 64
Cordinatie van zorg 73
De afspraken over gegevensuitwisseling op casusniveau en toeleiding naar het hulpaanbod worden volgens 92% van de BJZs consequent uitgevoerd. Voorzover van toepassing worden volgens 60% van de BJZs de afspraken over afstemming van het zorgplan en cordinatie van zorg consequent uitgevoerd.
In de onderstaande tabel worden de afspraken tussen de BJZs en voorliggende voorzieningen gespecificeerd. Alle BJZs hebben afspraken gemaakt met het voortgezet onderwijs, buurtnetwerken en de politie. Ook met de leerplicht en de jeugdgezondheidszorg hebben bijna alle BJZs afspraken gemaakt. Met kindercentra en peuterspeelzalen zijn relatief weinig afspraken gemaakt. Met het opbouwwerk zijn het minst afspraken gemaakt. Voorzover bij gemeenten bekend komen deze over de afspraken tussen de voorliggende voorzieningen en de BJZs tot vergelijkbare uitspraken.
Tabel 26: Aantal BJZs met afspraken
Soort voorziening BJZ (%)
Voortgezet onderwijs 100
Buurtnetwerken 0-12 of 12+ 100
Politie 100
Jeugdgezondheidszorg 92
Afdeling leerplicht 93
(School)maatschappelijk werk 85
Basisonderwijs 83
Gezondheidszorg 82
Kindercentra 46
Peuterspeelzalen 46
Opbouwwerk, soc.-cult. jongerenwerk 27
Van de BJZs geeft 50% aan dat de afspraken met voorliggende voorzieningen en verantwoordelijkheden altijd/meestal zijn vastgelegd en 71% van de BJZs geeft aan dat alle gemeenten altijd/meestal op de hoogte zijn van de afspraken. Zon 86% van de BJZs geeft aan dat de provincie altijd/meestal op de hoogte is van deze afspraken.
Van de BJZs geeft 40% aan structureel te participeren in netwerken in alle gemeenten en 60% structureel in sommige gemeenten. Van de BJZs participeert 53% structureel in alle zorg adviesteams van de scholen van voortgezet onderwijs en 47% structureel in sommige teams. Daarnaast participeert 60% van de BJZs structureel in alle zorg overleggen waaraan ook de politie deelneemt en 40% structureel in sommige zorg overleggen. Verder participeren veel BJZs op afroep in netwerken, zorg adviesteams en zorg overleggen (zie onderstaande tabel).
Tabel 27: Participatie door BJZ in verschillende lokale activiteiten
Activiteit Alle % Sommige %
Netwerken gemeenten
Structureel
Op afroep
Zorg adviesteams scholen<
Structureel
Op afroep
Zorg overleggen*
Structureel, alle
Op afroep
*) Waaraan ook politie deelneemt
Uit de interviews blijkt dat de BJZs een wisselend beeld laten zien als het gaat om de kwaliteit van de relatie met huisartsen, de GGD, het AMW, het onderwijs en de politie. De meeste BJZs participeren in vele netwerken, maar niet overal zijn er netwerken waarbij aangesloten kan worden. Vaak zijn er wel schriftelijke afspraken vastgelegd over samenwerking. Ook hier komt naar voren dat wachtlijsten vaak de gemaakte samenwerkingsafspraken verstoren. Sommige AMW-instellingen leveren schoolmaatschappelijk werk en hebben al voldoende deskundigheid op het gebied van ontwikkelings- en opvoedingsproblemen. Sommige BJZs zijn in gesprek met
AMW-instellingen om te komen tot een dusdanig intakeformulier dat het BJZ goed gebruik kan maken van hetgeen door het AMW al is verzameld. Het AMW en het BJZ komen elkaar regelmatig tegen in zorg adviesteams voor het onderwijs
Met het voortgezet onderwijs zijn de BJZs over het algemeen gekomen tot samenwerkingsafspraken. Afstemming met het primair onderwijs is in verband met de vele basisscholen en de vele schoolbesturen veel moeilijker. Met het speciaal onderwijs vindt gezamenlijke indicatiestelling of afstemming van de indicatiebesluiten nog niet structureel plaats. Gepleit wordt voor: n kind en n hulpverleningsplan met daarin aangegeven wat er in de drie milieus (gezin, onderwijs en vrije tijd) gaat gebeuren. Belangrijk is beantwoording van de regievraag en een betere afstemming tussen de casemanager van het BJZ en de mentoren in
het onderwijs.
Daarnaast pleit het speciaal onderwijs voor meer hulp op school door zorgaanbieders. Door bezuinigingen zijn gedragswetenschappers en andere specialisten minder op school beschikbaar. Er is nu een discussie ontstaan over de vraag wie moet de hulp op school betalen (de gemeente, de school of de provincie).
Met name als het gaat om cluster 4 kinderen komen het BJZ en het speciaal onderwijs elkaar tegen. De afstemming tussen beide sectoren is voor verbetering vatbaar.
Van de BJZs geeft 73% aan bij indicatiestelling altijd/meestal gebruik te maken van de gegevens van voorliggende voorzieningen. Hierbij is 67% van de BJZs van mening dat deze informatie altijd/meestal de kwaliteit van de indicatiestelling versterkt en 53% is van mening dat deze informatie altijd/meestal een werkbesparing oplevert voor het BJZ. Conclusie is dus ook dat in ruim een kwart van de situaties geen informatie gebruikt wordt van voorliggende voorzieningen. Dit kan er ook toe bijdragen dat clinten vaker hun verhaal opnieuw moeten vertellen (hoofdstuk 3).
Met voorliggende voorzieningen zijn vaak wel afspraken gemaakt over afstemming, samenwerking en soms zelfs over het verzamelen van gegevens voor het indicatiebesluit. Door de BJZs wordt echter ook aangegeven dat er op lokaal niveau vaak nog te weinig hulpverlenende instellingen zijn. Door de jeugdgezondheidszorg wordt aangegeven dat een betere samenwerking wenselijk is met het BJZ. Nu blijft bijvoorbeeld veel reeds beschikbare informatie over clinten en gezinssituaties bij het BJZ onbenut. Sommige gemeenten, met name de grotere zoals bijvoorbeeld Rotterdam, hebben juist weer veel projecten en instellingen die hulp verlenen waardoor het overzicht ontbreekt.
Groot probleem vormt het gegeven dat het BJZ in n provincie vaak te maken heeft met verschillende instellingen met ieder een eigen beleid en eigen prioriteiten. Een knelpunt is vaak ook de aansluiting met lokale voorzieningen aan de achterdeur. Na een gendiceerd hulpverleningstraject is er soms nog nazorg door lokale voorzieningen nodig. Met name met de 18-plussers die uitstromen uit de zorg weet men vaak geen raad. Er is over het algemeen nog geen goed contact met de volwassenenzorg, de reclassering en woningbouwverenigingen.
Gegevensuitwisseling met andere voorzieningen blijft voor een aantal BJZs problematisch. Privacybescherming, beroepsgeheim en het gegeven dat digitale systemen niet op elkaar zijn afgestemd worden als oorzaken genoemd. Met name met de volwassen-GGZ is de samenwerking, op een enkele uitzondering na, zeer slecht. BJZs ervaren dat de volwassen-GGZ erg gericht is op de volwassenen en vaak weinig aandacht heeft voor kinderen in het gezin.
Informanten vanuit de BJZs en politie vinden dat gegevensuitwisseling mogelijk moet kunnen zijn. Zij vinden dat beroepskrachten er in het belang van het kind professioneel mee om moeten kunnen gaan en dat de wet voldoende mogelijkheden biedt om informatie uit te wisselen. Daarnaast worden protocollen en convenanten als middelen ingezet om gegevensuitwisseling in een bepaald kader mogelijk te maken.
Alle genterviewde gemeenten geven aan dat er reeds een lokale structuur is die jeugdigen signaleert, eerste begeleiding geeft en doorgeleidt naar de zorg. Met enkele nuances is de stand van zaken zo dat de structuur er staat met netwerken voor 12- en 12+, maar dat de uitwerking nog niet compleet is.
Er lopen verbeterprogrammas die zijn gericht op deskundigheidsbevordering en op uitbreiding van capaciteit. Bij veel gemeenten zijn scholen de centrale vindplaatsen waaromheen de zorgnetwerken worden gebouwd.
6.3 Het functioneren
In onderstaande tabel staan de resultaten vermeld met betrekking tot stellingen die betrekking hebben op de aansluiting tussen het lokale jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg. Opvallend is dat een hoog percentage van de responderende gemeenten aangeeft de stellingen over de aansluiting van de voorliggende voorzieningen met het BJZ niet te kunnen beantwoorden (veel onbekend). Het percentage varieert tussen de 33% en 48%. Uitschieters hierbij betreffen de stellingen over het te snel respectievelijk te laat verwijzen van clinten naar het BJZ (respectievelijk 56% en 63% antwoord hier onbekend). Een uitschieter naar beneden betreft de stelling over de druk op de voorliggende voorzieningen als gevolg van de wachtlijsten bij het BJZ.
Slechts 19% van de responderende gemeenten geeft aan deze vraag niet te kunnen beantwoorden.
Afgaande op de signalen van de BJZs en gemeenten in onderstaande tabel kan de conclusie worden getrokken dat er nog veel verbeterpunten zijn wat betreft de aansluiting tussen het lokale jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg. Zowel de BJZs als gemeenten zijn over de huidige stand van zaken somber. Opvallend is dat slechts weinig BJZs en gemeenten van mening zijn dat te snel wordt verwezen naar het BJZ, maar dat beide partijen meer van mening zijn dat vaak te laat wordt verwezen naar het BJZ. Dit heeft mogelijk ook te maken met de wachtlijsten bij het BJZ, waarvan bijvoorbeeld gemeenten (86%) vinden dat die leiden tot opstopping/druk bij voorliggende voorzieningen.
In de vorige paragraaf werd geconstateerd dat al tamelijk veel afspraken waren gemaakt tussen partijen om tot een verbetering in de aansluiting te komen. Op basis van de resultaten in deze paragraaf blijkt dit dus zeker nog niet naar tevredenheid te functioneren.
Tabel 28: Stellingen over aansluiting
Stellingen inzake aansluiting BJZ (%)
Gemeenten (%) *
Gegevens voorliggende voorzieningen zijn voldoende bruikbaar voor BJZ 46
Clinten zijn onvoldoende op de hoogte van de mogelijkheden van het zorgaanbod 71 89
Clinten zijn onvoldoende op de hoogte van de procedures/afspraken met voorliggende voorzieningen 77 94
Clinten worden te snel verwezen naar BJZ 14 17
Clinten worden te laat verwezen naar BJZ 67 50
Stellingen inzake aansluiting BJZ (%)
Gemeenten (%) *
Er is onvoldoende afstemming over de aan te bieden zorg 46 31
Er is onvoldoende afstemming over de uitvoering van de zorg 46 47
Verwijzers zijn onvoldoende op de hoogte van de procedures/afspraken met voorliggende voorzieningen 50 64
Wachtlijsten bij BJZ zorgen voor opstopping/druk bij de voorliggende voorzieningen - 86
De terugkoppeling vanuit BJZ naar de verwijzers over aanmelding en aanpak is onvoldoende 100
* Gecorrigeerd voor onbekend. Het aantal gemeenten dat onbekend scoort varieert van 19 tot 63%
Door het afbouwen van hun niet-wettelijke taken door de BJZs zijn in verschillende gemeenten te weinig mogelijkheden overgebleven voor licht ambulante hulp. Soms zijn er wel veel projecten en instellingen die hulp bieden, maar een aantal BJZs heeft hierbij nog twijfels bij de kwaliteit. Een aantal gemeenten koopt overigens ook diensten in bij het BJZ, maar niet alle provincies staan hier welwillend tegenover en toestemming van de provincie is hierbij wettelijk verplicht.
Met name vertegenwoordigers van de politie geven in de interviews aan dat de situatie er na invoering van de Wjz (nog) niet beter op is geworden, omdat er nu te weinig mogelijkheden voor hen zijn om jongeren naar een hulpverleningsinstelling door te verwijzen. Er wordt volgens de informanten van voorliggende voorzieningen en de politie nog te weinig hulp verleend op lokaal niveau. Met name de politie geeft aan dat zij nu vaak geen raad weten met jongeren die hulp behoeven, maar ook dat het BJZ nog te weinig reageert op zorgmeldingen. In de provincie Zuid-Holland is er overigens een goede samenwerking met betrekking tot jongeren tussen de politie en het BJZ (zie hoofdstuk 7).
Over het algemeen geven de gemeenten in de interviews aan dat nog veel problemen moeten worden overwonnen. Dit is in lijn met de resultaten in de voorgaande tabel. Ondanks dat zijn de gemeenten over het algemeen redelijk positief over het BJZ, omdat men van mening is dat het belangrijkste probleem vooral zit in de wachtlijsten in de zorg. Zij beschouwen de wachtlijsten als overmacht voor het BJZ. De wachtlijsten hebben ook een negatief effect op de capaciteit van
de voorliggende voorzieningen. De voorliggende voorzieningen houden jeugdigen soms langer vast om de tijd van de wachtlijsten te overbruggen. Een grotere gemeente merkt hierbij op dat de indruk bestaat dat het aanbod van de voorliggende voorzieningen te zwaar is en dat wanneer de wachtlijsten zijn verdwenen het lokale aanbod zal worden omgebogen naar lichtere hulp. Een goed aanbod van lichte hulp op het lokale niveau kan de druk op de gendiceerde hulp ook doen afnemen (Hermanns e.a., 2005).
Een kleine gemeente wijst op het probleem dat er wel een sluitende structuur is ontwikkeld, maar dat veel voorzieningen - waaronder het BJZ - zich in een naburige grotere gemeente bevinden en dat voor een (intake)gesprek meer dan 1,5 uur met openbaar vervoer moet worden gereisd. Dat vormt een drempel
Volgens vele informanten wordt er op dit moment nog te weinig en te versnipperd hulp verleend op het lokaal niveau. Er is volgens provincies veelal sprake van projectfinanciering op de korte termijn, maar structureel worden er geen oplossingen geboden. Bovendien biedt het lokale jeugdbeleid te weinig perspectief in de vorm van nazorg na afronding van gendiceerde zorg. De relatie van het BJZ met de jeugdgezondheidszorg, het onderwijs en de politie is volgens de provincies wisselend.
Daar waar het lokale jeugdbeleid onvoldoende inhoud heeft of krijgt, bestaat er volgens provincies een zekere neiging een (te) groot en overmatig beroep te doen op de aansluitingstaken van het BJZ.
6.4 Context
Van de gemeenten heeft 74% beleid gevoerd ten aanzien van het voeren van overleg met de provincie. Van de gemeenten is 85% van mening dat de provincie beleid heeft gevoerd ten aanzien van dit overleg. Alle provincies geven zelf aan beleid te hebben gevoerd ten aanzien van afstemming met de gemeenten. Dit blijkt ook uit de provinciale plannen. Van de gemeenten geeft 85% aan beleid te hebben gevoerd inzake de afstemming tussen jeugdbeleid en jeugdzorg en 48% van de gemeenten heeft in het kader van het beleid resultaatafspraken gemaakt
Van de BJZs geeft 50% aan dat 50 - 75% van de gemeenten in hun regio beleid hebben gevoerd ten aanzien van de opbouw van functies in het gemeentelijk domein en 21% van de BJZs geeft aan dat 75% of meer van de gemeenten in hun regio beleid hebben gevoerd ten aanzien van de opbouw van functies in het gemeentelijk domein.
De provincies oordelen hierover voor de gemeenten in hun regio nogal verschillend.
Zo is 27% van de provincies van mening dat minder dan 25% van hun gemeenten beleid heeft gevoerd ten aanzien van de opbouw van functies in het gemeentelijk domein, 13% van de provincies is van mening dat 25% tot 50% van hun gemeenten beleid heeft gevoerd op dit terrein en 60% van de provincies is van mening dat meer dan 75% van hun gemeenten beleid heeft gevoerd op dit terrein. Daarnaast is 80% van de provincies wel van mening dat meer dan 75% van hun gemeenten beleid heeft gevoerd ten aanzien van afstemming tussen jeugdbeleid en jeugdzorg.
Uit de onderstaande tabel blijkt dat nagenoeg alle provincies naar eigen zeggen op alle nagevraagde onderwerpen met betrekking tot de aansluiting tussen jeugdbeleid en jeugdzorg beleid hebben gevoerd. Dit geldt ook voor outreachende hulpverlening, waarover een derde van de provincies aangeeft resultaten te hebben getoetst. Opvallend is dat ten aanzien van hetzelfde punt ongeveer de helft van de BJZs van mening is dat de provincie geen beleid heeft gevoerd. Voorts valt op dat veel gemeenten op verschillende van de genoemde onderwerpen geen inzicht
hebben in het beleid dat door de provincies wordt gevoerd.
Tabel 29: Mate van provinciaal beleid ten aanzien van aansluiting jeugdbeleid en Jeugdzorg
BJZs (%)
Provincies (%)
Gemeenten * (%)
Onderwerp van beleid
geen beleid
resultaten getoetst
geen beleid
resultaten getoetst
geen beleid
resultaten getoetst
Afbouw van taken in het gemeentelijk domein 0 13 0 20 15 0
Faciliteren aansluitingstaken uitgevoerd door BJZ 7 7 0 27 15 4
Outreachende hulpverlening door BJZ 53 0 13 33 4 8
Afstemming tussen jeugdbeleid en jeugdzorg 0 0 0 7 11 7
* Een groot aantal onbekend varirend van 8% bij afstemming jeugdbeleid en
jeugdzorg tot 65% bij stimuleren outreachend werken
De inspanningen van de provincies welke gericht zijn op de versterking van het
lokale jeugdbeleid is vooral gericht geweest op het afsluiten van convenanten,
waarin de wederzijdse inspanningen zijn opgenomen. Meerdere respondenten
geven aan dat soms te weinig aandacht is besteed aan de inhoud van het
convenant. Dit is in lijn met hetgeen in het onderzoek van de G27 werd
geconstateerd (Klever, 2005). De provincie Utrecht gaat hierin bijvoorbeeld verder:
in een tweede ronde zijn de convenanten omgezet in prestatiecontracten waarbij de
gemeenten zich verbonden hebben aan het leveren van prestaties en het in stand
houden van het aanbod op lokaal niveau. Dit wordt door de provincie vervolgens ook
gemonitord.
Alle provincies laten hun inspanningen op het terrein van de aansluiting met
voorliggende voorzieningen vergezeld gaan met inzet van de nodige autonome
provinciale middelen (grootstedelijke regios hebben deze mogelijkheid in mindere
mate, als gevolg van het ontbreken van een eigen belastinggebied). In dit verband
komt regelmatig (opnieuw) aan de orde de mogelijkheid van het verruimen voor het
leveren van licht ambulante zorg door het BJZ.
Een aantal gemeenten geeft aan dat het terugtrekken van het BJZ op het terrein van
de ambulante hulpverlening extra druk heeft gelegd op de voorliggende
voorzieningen. Om toch de aansluiting te houden met de zorg hebben sommige
gemeenten afspraken met het BJZ gemaakt om te participeren in de netwerken van
de voorliggende voorzieningen. Het gaat dan vaak om een adviesrol in de
knooppunten van de netwerkstructuur of in een hogere schil van het netwerk.
Deze rol wordt dan uitgevoerd in het kader van de aansluitingstaken van het BJZ.
Sommige gemeenten kopen overigens ook de uitvoering in bij het BJZ.
Een voorbeeld hiervan is schoolmaatschappelijk werk. Ook in het kader van
bijvoorbeeld het VWS-project Impuls voor opvoed- en gezinsondersteuning worden
door de BJZs wel activiteiten ontplooid. Gemeenten geven ook aan dat het vaak
moeilijk is de regie te voeren over alle instellingen, omdat verschillende instellingen
(bijvoorbeeld AMW, GGD en Thuiszorg) bovenlokaal werken.
Reeds in aanloop op de Wjz is tussen gemeenten en provincies een zogenaamde
domeindiscussie ontstaan. Wie moet wat betalen in het kader van jeugdzorg? In
2003 stelden het Rijk, VNG en IPO vijf functies vast die gemeenten dienden uit te
voeren in aansluiting op de provinciaal gefinancierde jeugdzorg. Besloten werd om
een nulmeting uit te laten voeren naar de stand van zaken met betrekking tot deze
vijf functies. De resultaten werden hiervoor in dit hoofdstuk samengevat.
Daarnaast startte de overheid Operatie Jong. Operatie Jong is een
samenwerkings-verband van zes departementen die zich inzetten om de
samenhang in het jeugdbeleid te versterken en de samenwerking tussen Rijk,
medeoverheden en partners te verbeteren. Het doel is een sterk en resultaatgericht
jeugdbeleid. De Jong-overeenkomst is een overeenkomst tussen de departementen
van Operatie Jong, dertien gemeenten, twee stadregios en twee provincies, waarin
afgesproken is gedurende een jaar in de praktijk na te gaan hoe voorzieningen voor
jeugdigen en hun opvoeders toegankelijker en herkenbaarder kunnen worden
gepositioneerd en hoe de samenwerking in de jeugdketen kan worden versterkt. Dit
alles om uitval van jongeren tegen te gaan. De uitgangspunten voor de Jongovereenkomst zijn:
Minder maar effectievere samenwerkingsverbanden.
Vormgeving van regie op uitvoerend niveau.
Invulling van regie op bestuurlijk niveau door de gemeenten.
Een noodprocedure om doorbraak te forceren wanneer een jeugdige tussen wal
en schip dreigt te raken.
Als pilot gemeenten hebben deelgenomen: Almelo, Amsterdam, Borne, Breda,
Cuijk, Eindhoven, Enschede, Halderberge, Helmond, s-Hertogenbosch, Rotterdam
en Tilburg. De deelnemende provincies en regios zijn Noord-Brabant, Overijssel,
Regionaal Orgaan Amsterdam en stadsregio Rotterdam. Een extern bureau heeft de
voortgang van de Jong-overeenkomsten gevolgd (Beemer, 2006).
Tot slot kan in dit kader gemeld worden dat het Rijk 50 gemeenten extra gelden
beschikbaar heeft gesteld voor de invulling van de gemeentelijke functies (Impuls
opvoed- en gezinsondersteuning) en middelen beschikbaar heeft gesteld voor het
opzetten van het elektronisch kinddossier in de jeugdgezondheidszorg en de
verwijsindex (zie ook hoofdstuk 7).
6.5 Samenvatting
De wetgever heeft beoogd de keten van jeugdzorg te verbeteren. Een belangrijke
schakel in die keten is de aansluiting van de jeugdzorg op voorliggende voorzieningen
zoals het onderwijs, het AMW en de jeugdgezondheidszorg. En van de
wettelijke taken van het BJZ is dan ook om deze voorzieningen te versterken
(aansluitingstaken) door het geven van advies, het bijdragen aan deskundigheidsbevordering
en het onderhouden van contacten.
Wat zijn de ervaringen over de aansluiting met voorliggende voorzieningen?
Zijn de verschillende verantwoordelijkheden helder?
Van de gemeenten is 36% geheel en 56% deels van mening dat het beleid van hun
provincie bijdraagt aan een betere afstemming tussen voorliggende voorzieningen
en de jeugdzorg. Ongeveer de helft van de provincies is van mening dat de met
gemeenten gemaakte afspraken hebben geleid tot een goed functionerende
aansluiting tussen de verschillende voorzieningen. In andere regios zijn provincies
hierover somberder.
Ongeveer driekwart van de BJZs geeft aan de wettelijke aansluitingstaken
advisering en deskundigheidsbevordering uit te voeren en veertien van de vijftien
BJZs geven aan de wettelijk taak contact onderhouden met voorliggende
voorzieningen volledig uit te voeren. Gemeenten zijn hierover minder positief. Dit
laatste heeft vooral met het schaalprobleem te maken wat ook door het BJZ wordt
ervaren. BJZs geven aan dat het goed uitvoeren van de aansluitingstaken erg
arbeidsintensief is. Zeker in provincies met veel (kleinere) gemeenten doet zich het
schaalprobleem voor.
Door gemeenten en informanten uit de jeugdgezondheidszorg wordt aangegeven
dat vaak geen of weinig terugkoppeling plaatsvindt door zorgaanbieders en het BJZ.
Ook geven gemeenten aan weinig zicht te hebben op het totale zorgaanbod. De
informanten vanuit de jeugdgezondheidszorg zijn van mening dat een betere
samenwerking met het BJZ en benutting van reeds beschikbare clintgegevens
gewenst is. Opvallend is het hoge percentage van responderende gemeenten dat
aangeeft de stelling over aansluiting op de voorliggende voorzieningen met het BJZ
niet te kunnen beantwoorden. Het grootste probleem dat de gemeenten ervaren zijn
de wachtlijsten in de jeugdzorg.
Provincies zijn veelal van mening dat de positie en verantwoordelijkheden van de
gemeenten ten aanzien van jeugdbeleid (te) vaag en (te) vrijblijvend geregeld is in
wet- en regelgeving, waardoor een oneigenlijke druk op de jeugdzorg kan ontstaan.
Hoe is de aanpak van preventief jeugdbeleid door gemeenten?
Provincies oordelen over de mate waarin de gemeenten in hun regio beleid hebben
gevoerd ten aanzien van de gemeentelijke functies nogal verschillend. Daarnaast is
wel weer 80% van de provincies van mening dat meer dan 75% van hun gemeenten
beleid hebben gevoerd ten aanzien van de afstemming tussen lokaal jeugdbeleid en
provinciale jeugdzorg.
Van de gemeenten geeft 36% aan dat de voorliggende voorzieningen volledig
berekend zijn op hun taak. Circa tweederde van de zorgaanbieders geeft aan dat er
onvoldoende mogelijkheden beschikbaar zijn voor nazorg op het lokale niveau,
hetgeen een belangrijke reden kan zijn voor een onnodig langere verblijfsduur in de
jeugdzorg.
Hoe staat het met de afspraken van BJZs met voorliggende voorzieningen en met
de deelname in netwerken?
BJZs hebben met voorliggende voorzieningen vooral afspraken op casusniveau en
minder op het niveau van zorgplannen en cordinatie van zorg. Alle BJZs hebben
dergelijke afspraken met voortgezet onderwijs, buurtnetwerken en politie.
Ook met de jeugdgezondheidszorg en afdelingen leerplicht hebben bijna alle BJZs
afspraken (respectievelijk 92% en 93%). Ervaring in de praktijk is dat de gemaakte
afspraken vaak nog niet naar tevredenheid functioneren. Met het primair onderwijs
hebben de BJZs minder frequent afspraken dan met het voortgezet onderwijs.
Probleem hierbij is dat het gaat om grote aantallen basisscholen en besturen. In zijn
algemeenheid wordt geconstateerd dat de relatie met het speciaal onderwijs
verbeterd dient te worden.
Alle gemeentelijke informanten geven aan dat sprake is van een lokale structuur
voor signalering, eerste begeleiding en doorgeleiding naar zorg. De uitwerking
(capaciteit en deskundigheid) is vaak echter nog niet compleet. Scholen zijn in veel
gemeenten de centrale vindplaatsen waaromheen de zorgnetwerken worden
gebouwd. Ongeveer de helft van alle BJZs participeert structureel in alle bestaande
gemeentelijke netwerken, zorg adviesteams en zorg overleggen waarin ook de
politie participeert. Verder wordt door de BJZs veel op afroep geparticipeerd in
dergelijke netwerken.
Veel informanten vinden dat er op het lokale niveau nog te versnipperd hulp wordt
geboden. Vaak is de hulp ook nog op projectbasis en niet structureel. Gemeenten
geven zelf wel aan dat het moeilijk is regie te voeren, omdat verschillende
instellingen (bijvoorbeeld AMW, GGD en Thuiszorg) bovenlokaal werken.
Wat zijn de ervaringen met de afbouw van gemeentelijke taken door de BJZs?
Hoewel sommige gemeenten al voorzieningen hebben opgezet voor risicojongeren,
ervaren veel informanten nog duidelijk een leemte als gevolg van de afbouw van de
niet wettelijke taken door het BJZ. Met name informanten van politie ervaren dat er
nu lokaal te weinig mogelijkheden zijn om jongeren daar naartoe te verwijzen voor
hulp. Op dit moment voert bijna de helft van de BJZs met gemeentelijke financiering
(nog) geheel of gedeeltelijk gemeentelijke taken uit, zoals het bieden van licht
ambulante hulp.
Maakt BJZ bij de indicatiestelling gebruik van informatie van voorliggende
voorzieningen?
Van de BJZs geeft 73% aan bij de indicatiestelling altijd/meestal gebruik te maken
van de gegevens van voorliggende voorzieningen. Gegevensuitwisseling met
andere voorzieningen wordt echter bemoeilijkt door privacybescherming,
beroepsgeheim en het gegeven dat digitale systemen niet op elkaar zijn afgestemd.
Protocollen en convenanten worden als middel ingezet om dit probleem op te lossen
en gegevensuitwisseling in een bepaald kader mogelijk te maken.
Welke bijdrage leveren gemeenten, provincies en Rijk aan een goede aansluiting?
Wat zijn de ervaringen?
Van de gemeenten geeft 85% aan beleid te hebben gevoerd inzake de afstemming
tussen jeugdbeleid en jeugdzorg en 48% van de gemeenten heeft in het kader van
het beleid resultaatafspraken gemaakt. Alle provincies geven aan in dit kader beleid
te hebben gevoerd en laten hun inspanningen op dit terrein veelal vergezeld gaan
van de inzet van autonome middelen.
Het Rijk heeft het initiatief genomen de vijf functies die gemeenten in aansluiting op
de jeugdzorg dienen uit te voeren in kaart te brengen en heeft het initiatief genomen
tot de Operatie Jong met als doel: een sterk en resultaatgericht jeugdbeleid.
Daarnaast zijn door het Rijk middelen beschikbaar gesteld aan gemeenten voor
Centra voor Kind en Gezin, zijn subsidies verstrekt aan 50 gemeenten om
gedurende 2,5 jaar de capaciteit voor opvoeding- en gezinsondersteuning te
vergroten en/of te verbeteren (project Impuls) en zijn middelen beschikbaar gesteld
voor het opzetten van elektronische kinddossiers voor de jeugdgezondheidszorg en
de ontwikkeling van de verwijsindex.
Hoofdstuk 7 Aansluiting met jeugdstrafrechtketen
In de nota Jeugd Terecht (ministerie van Justitie, 2002) wordt aangegeven hoe de
overheid de afstemming van de strafrechtketen met het BJZ en de jeugdhulpverlening
geregeld wil zien. De nota onderstreept het belang van een goede
aansluiting tussen preventie, curatie en repressie. Daarbij zijn de voorgenomen
acties aangegeven, uitgesplitst naar de opeenvolgende fasen in het strafrechtelijk
traject, te weten:
Gerichte aanpak in de opsporingsfase.
Snel en samenhangend reageren.
Effectief straffen.
Versterken resocialisatie.
In de eerste twee fasen van het strafrechtelijk traject wordt uitdrukkelijk een rol voor
de jeugdhulpverlening en het BJZ aangeduid. Daarbij zijn als acties opgenomen:
Het aangrijpen van het (eerste) politiecontact als schakelmoment naar hulpverlening/opvoedingsondersteuning.
Het zorgdragen voor een adequate doorverwijzing van politie naar de jeugdzorg en het bijhouden van de registratie daarvan.
Het opheffen van mogelijke belemmeringen binnen de privacywetgeving voor het uitwisselen van informatie tussen de justitile keten en jeugdzorgketen.
In het preventieve domein dienen de inspanningen van het BJZ er op gericht te zijn te voorkomen dat jeugdigen in de jeugdstrafrechtketen terechtkomen. Deze
inspanningen vallen onder de aansluitingstaken van het BJZ. In dit kader participeert het BJZ in netwerken met partijen als het onderwijs en politie (zie hoofdstuk 6). In
deze netwerken worden risicojongeren besproken, jongeren die rondhangen,
spijbelen of een licht vergrijp hebben gepleegd.
Met de Wjz is het BJZ de thuisbasis geworden voor de jeugdreclassering waardoor
de jeugdzorg het domein van het strafrecht verder binnentreedt. De aansluiting
tussen beiden wordt hieronder verder uitgewerkt.
Als een minderjarige vanwege een strafbaar feit een proces-verbaal krijgt dan brengt de politie de Raad op de hoogte. Het is de taak van de Raad om informatie over deze minderjarigen en zijn omstandigheden te verzamelen. In het Justitieel CasusOverleg (JCO) worden alle jeugdigen waartegen een proces-verbaal is opgemaakt besproken.
Als er in het JCO aanwijzingen zijn voor risico van herhaling en/of achterliggende
problematiek dan is een basisonderzoek aangewezen. In het JCO wordt dan
besloten dat de Raad een basisonderzoek uitvoert en dat de resultaten in een
volgend JCO worden besproken. Het basisonderzoek dat de Raad verricht heeft een
tweeledig doel:
Het geven van voorlichting aan de officier van justitie (en eventueel de kinderrechter) over de jeugdige en zijn leefomstandigheden ten behoeve van de verdere afhandeling van de strafzaak. De Raad geeft advies aan de officier over de straf die opvoedkundig gezien het beste is voor deze specifieke jeugdige.
Het achterhalen van eventuele achterliggende (gezins-)problematiek bij de jeugdige ten behoeve van het op gang brengen van benodigde hulpverlening.
Omdat een strafbaar feit (ook) een signaal kan zijn van achterliggende problemen, kan de Raad - waar nodig - switchen naar civiele afdoening of beide trajecten combineren.
De Raad kan om hulp op gang te brengen verwijzen naar het BJZ c.q. via het BJZ
naar de voorliggende voorzieningen voor bijvoorbeeld opvoedingsondersteuning. De
Raad kan ook de kinderrechter verzoeken om een kinderbeschermingsmaatregel
teneinde de hulp verplicht te stellen. Het BJZ zorgt hierna voor de uitvoering van de
kinderbeschermingsmaatregel (in de regel een ondertoezichtstelling).
De Raad ziet in het kader van zijn casusregietaak toe op het verloop van iedere
individuele casus in de jeugdstrafrechtketen vanaf de start tot en met de nazorg.
Doel hiervan is de inhoudelijke samenhang te bevorderen tussen de verschillende
activiteiten van de ketenpartners, zodat zij met elkaar komen tot een adequate
reactie op het strafbare gedrag.
In het voorportaal van de jeugdstrafrechtketen kan dus nog de keuze worden
gemaakt of naar aanleiding van een strafbaar feit een strafrechtelijke afdoening of
een hulpaanbod - of een combinatie daarvan - de meest aangewezen weg is.
Indien besloten wordt de strafrechtelijke procedure verder in te gaan, al dan niet in
combinatie met hulpverlening aan ouders en/of jeugdige, loopt de belangrijkste
verbinding naar het BJZ via de jeugdreclassering. Deze kan in verschillende fasen
worden ingeschakeld: voor toezicht en begeleiding op verzoek van de Raad en voor
hulp en steunmaatregelen op verzoek van OM en kinderrechter en bij uitzondering
bij vroeghulp op verzoek van de Raad bij inverzekering gestelden. Daarnaast voert
de jeugdreclassering individuele trajectbegeleiding (ITB) uit als de rechter dit als
alternatief voor een vrijheidsstraf oplegt.
In situaties waarin naast jeugdreclasseringstaken in het kader van de strafafdoening
door het BJZ of anderen ook hulp wordt verleend aan de ouders en/of de jongere,
moeten de plannen goed afgestemd worden. De jeugdreclasseerder zal dan in
principe als casemanager optreden. Indien tevens een gezagsmaatregel van
toepassing is, wordt in overleg tussen (gezins)voogd en jeugdreclassering bezien
wie het casemanagement voert. Ook hier geldt de bepaling van afstemming van
plannen (Wjz, artikel 10, lid 1g en artikel 13, lid 3). Hoewel niet de enige
samenwerkingspartner/opdrachtgever, is ook hier de Raad een belangrijk
schakelpunt naar het BJZ, omdat de Raad toezicht houdt op de uitvoering van de
jeugdreclasseringswerkzaamheden (artikel 77hh WvSr.) en in dat kader bevoegd is
aanwijzingen te geven aan de jeugdreclassering. Ook is de Raad verantwoordelijk
voor de casusregie voor jongeren in de strafrechtketen.
Op dit moment is in vier situaties op verzoek van de Raad sprake van vrijwillige
nazorg door de jeugdreclassering (Wjz, artikel 10, lid 1c), namelijk:
Na een (zwaardere) taakstraf.
(Tijdens en) na kortdurende detentie.
Na detentie.
Na een PIJ-maatregel.
Het BJZ neemt bij de uitvoering van deze taken de aanwijzingen van de Raad in
acht (Wjz, artikel 10, lid 2). In de laatste fase van een vrijheidsstraf kan de
jeugdreclassering ook begeleiding geven aan en toezicht houden op jongeren die
deelnemen aan een scholings- en trainingsprogramma (STP) of aan wie proefverlof
is verleend (Wjz, artikel 10, lid 1d). Bij deze taken moeten de aanwijzingen van
Justitie, de selectiefunctionaris of de directeur JJI in acht worden genomen.
Het evaluatieonderzoek was vooral gericht op de aansluiting van het BJZ met de
strafrechtketen bezien vanuit de Wjz. Dit houdt in dat met name aandacht is besteed
aan de preventieve activiteiten van het BJZ en de afstemming van de
jeugdreclassering met andere onderdelen van het BJZ en minder aan de
afstemming van de jeugdreclassering met de justitile partners. De aansluiting is
niet bezien vanuit het perspectief van het jeugdstrafprocesrecht, waarvan het
Openbaar Ministerie de proceseigenaar is.
7.1 Algemeen
Uit de onderstaande tabel blijkt dat 25% van de politiekorpsen van mening is dat
de BJZs niet adequaat zijn ingericht om meldingen vanuit de strafketen te beantwoorden.
Bij de Raad is 11% van de informanten deze mening toegedaan. Het BJZ
zelf vindt dat ze adequaat zijn ingericht. Van de politie vindt overigens 50% en van
de Raad 47% dat het BJZ deels adequaat is ingericht.
Tabel 30: Mening partijen over de geschiktheid van BJZ om adequaat te reageren
op meldingen vanuit de strafrechtketen
Mening BJZ %
Raad (%)
Politie (%)
BJZ wel adequaat ingericht 100 42 25
BJZ niet adequaat ingericht 0 11 25
Uit de onderstaande tabel blijkt dat ruim driekwart van de BJZs aangeeft een
gedeelde definitie van risicojongeren te hebben met de politie (79%) en met de
Raad (79%). Van de Raad is ook ruim driekwart van mening een gedeelde definitie
te hebben van risicojongeren met het BJZ (83%). Van de responderende politiekorpsen
geeft echter slechts 28% aan een gedeelde definitie van risicojongeren te
hebben met het BJZ.
Tabel 31: Een gedeelde definitie van risicojongeren met ketenpartners
Ketenpartner BJZ (%)
Raad (%)
Politie 79 84
Bureau Halt 67 72
Openbaar Ministerie 64 95
Raad 79 -
BJZ - 83
In de interviews wordt door de BJZs ook aangeven dat er knelpunten zijn in de
samenwerking in de jeugdstrafrechtketen. Gezamenlijk beleid en concrete afspraken
ontbreken en er zijn vooral problemen met betrekking tot terugkoppeling.
De informanten van de politie geven in de interviews aan dat er sprake is van grote
verschillen tussen de verschillende regios als het gaat om de samenwerking met
het BJZ. In sommige criminaliteitspreventieprojecten participeert het BJZ waardoor
de afstemming met het BJZ geen probleem vormt (bijvoorbeeld in Dordrecht
cordineert het BJZ het JeugdPreventieTeam).
In andere regios zijn dergelijke projecten weer juist opgeheven in het kader van de
afbouw van ambulante hulp door het BJZ. Groot knelpunt is volgens de politie ook
het tekort aan opvang van jongeren die tegen zichzelf in bescherming moeten
worden genomen. De politie heeft het gevoel soms te moeten leuren met jongeren.
De informanten van de Raad geven in de interviews aan dat afstemming tussen de
gezinsvoogd en de jeugdreclassering die in hetzelfde gezin werkzaam zijn leidt tot
problemen. Reden hiervoor is met name de financiering. Slechts n van beide
partijen komt voor financiering in aanmerking. Soms wordt deze interne kwestie
tijdens de zitting besloten.
7.2 Werkwijze
Ongeveer bij de helft van de BJZs heeft de jeugdreclassering samenwerkingsafspraken
met de politie, het OM en de volwassenen reclassering. Met de
kinderrechter heeft ongeveer eenderde van de BJZs samenwerkingsafspraken
vastgelegd in een protocol.
De meeste BJZs geven aan voor de toegang over zorgmeldingen uit de strafrechtketen
afspraken gemaakt te hebben met de politie en de Raad, driekwart heeft
hierover afspraken met het JCO. Met het OM en bureau Halt heeft tweederde van
de BJZs hierover afspraken gemaakt (zie onderstaande tabel). In het JCO gaat het
om het maken van afspraken over de afdoening op casusniveau. Voorzover van
toepassing worden volgens de meeste BJZs (varirend van 89% - 100%) de
afspraken altijd/meestal uitgevoerd. Ook de Raad en politie zijn over het uitvoeren
van deze afspraken in deze over het algemeen redelijk positief.
Tabel 32: Afspraken van BJZ met ketenpartners over zorgmeldingen uit
strafrechtketen.
Ketenpartner BJZ (%)
Politie 93
Bureau Halt 77
Openbaar Ministerie 67
Raad 80
Justitieel Casus Overleg 73
Wanneer het gaat over gegevensuitwisseling heeft ruim de helft van de BJZs aan
afspraken gemaakt te hebben met bureau Halt, OM en Raad. Voor afspraken met
de politie en het JCO liggen deze aantallen, respectievelijk 64 en 77%, wat hoger.
Door alle BJZs wordt aangegeven dat de jeugdreclassering participeert in het JCO(zie onderstaande tabel). Door de toegang en jeugdbescherming wordt hierin veel minder geparticipeerd.
Tabel 33: Participatie van BJZ in het JCO
Onderdeel BJZ BJZ (%)
Toegang 47
Jeugdbescherming 43
Jeugdreclassering 100
Alle BJZs hebben in een regionaal protocol samenwerkingsafspraken vastgelegd
met de Raad. Deze protocollen omvatten allemaal een omschrijving van de criteria
op grond waarvan de Raad toezicht houdt op de uitvoering van de jeugdreclassering
en afspraken omtrent de samenwerking in het kader van de casusregie door de
Raad. Nagenoeg alle BJZs geven aan dat deze protocollen zijn gebaseerd op het
landelijk toetsingskader (MOgroep, 2004) dat voor deze protocollen is opgesteld.
Alle BJZs geven aan dat deze protocollen meestal/altijd worden nagekomen door
beide partijen.
Uit een onlangs verschenen evaluatierapport van het IVA over het functioneren van
de JCOs die vanaf 2003 landelijk zijn ingevoerd (Van Poppel e.a., 2005) blijkt dat
deelnemende partijen over het algemeen tevreden zijn over de resultaten van de
JCOs. In totaal zijn er 68 JCOs. In vier JCOs nemen alleen OM, Politie en Raad
deel. De belangrijkste redenen waarom in deze JCOs geen andere organisaties bij
het casusoverleg betrokken worden zijn - volgens de OM-vertegenwoordigers in
deze JCOs - dat men de indruk heeft dat daardoor de besluitvorming vertraagd zou
worden en dat de inbreng van andere partijen geen meerwaarde zou hebben. In 35
andere JCOs neemt nog n partij deel (hoofdzakelijk de jeugdreclassering), in acht
JCOs nog twee andere partijen (met name jeugdreclassering en bureau Halt), in 13
JCOs drie andere partijen (met name jeugdreclassering, bureau Halt,
leerplichtambtenaren en AMW) en in zeven JCOs zijn zeven verschillende partijen
vertegenwoordigd (Jeugdreclassering, BJZ, bureau Halt, leerplichtambtenaren en
het AMW). Namens het BJZ hebben voornamelijk maatschappelijk werkenden en
cordinatoren zitting in het JCO. Op basis van deze IVA evaluatie lijkt er dus minder
frequent door het BJZ in JCOs geparticipeerd te worden dan volgens de eigen
opgave. Dit kan verklaard worden door het feit dat indien een BJZ participeert in een
JCO dit niet automatisch betekent dat in alle JCOs van het werkgebied
(provincie/grootstedelijke regio) wordt geparticipeerd.
Een breed samengesteld JCO lijkt vooral nuttig te kunnen zijn in situaties waarbij het
gaat om het nemen van een afdoeningsbeslissing bij complexe, zware casussen.
Niet-justitile partners kunnen dan voor de besluitvorming relevante informatie direct
in het JCO inbrengen.
Door informanten wordt het van belang geacht onderscheid te maken tussen
zorgmeldingen binnen en buiten het strafrechttraject. Een wijkagent die een gesprek
aangaat over een kind waar hij zich zorgen over maakt (niet strafbaar feit) is iets
anders dan een melding in de strafketen van een veelpleger.
Informanten geven aan dat het wenselijk is te komen tot meer gedeelde definities als
het gaat om risicojongeren en zorgmeldingen. Voor de justitieketen was al enige tijd
een gestandaardiseerd formulier ontwikkeld.
Sinds kort is er door de politie in overleg met de MOgroep een protocol met
betrekking tot vroegsignalering en doorverwijzing opgesteld en zijn er afspraken
gemaakt over de inhoud van een zorgformulier(Interregionaal Platform, 2005).
De politie vindt vaak dat er meteen ingegrepen moet worden na een melding, terwijl
de BJZs dan eerst nog gaan screenen en indiceren en zich daarbij de vraag stellen
of er wel ingegrepen moet worden. Voor strafzaken is er n loket: het OM. De
informanten van de politie zijn van mening dat dit voor zorgmeldingen het BJZ zou
moeten zijn. De politie wil het zo eenvoudig mogelijk houden. Vroeger kenden de
politieagenten de contactpersonen bij de Raad. Nu kent men de contactpersonen bij
het BJZ nog niet. Verwarrend voor de politie is nu vaak ook dat er zoveel verschillende
afdelingen zijn bij het BJZ (toegang, jeugdbescherming, jeugdreclassering en
AMK). Men wil het liefst dat men bij n voordeur kan melden en dat achter die
voordeur het BJZ het verder organiseert.
7.3 Het functioneren
Van de BJZs geeft 50% aan dat er knelpunten zijn in de samenwerking met de
politie en 82% van de responderende politiekorpsen geeft aan dat er knelpunten inde samenwerking zijn. Knelpunten zoals die door de politie wordt genoemd hebben
betrekking op onderwerpen als wachttijden, dat het BJZ geen hulp meer mag
verlenen, crisismeldingen (met name buiten kantoortijden), verkokering tussen het
BJZ onderdelen en geen continuteit van het BJZ in het JCO.
Ongeveer een kwart van de BJZs geeft aan dat er in de samenwerking met het
bureau Halt en het OM knelpunten zijn. Belangrijkste knelpunt is het ontbreken van
gezamenlijk beleid volgens de BJZs. Ongeveer tweederde van de BJZs ervaart
knelpunten in de samenwerking met de Raad. Ook 85% van de Raad ervaart
knelpunten in de samenwerking met het BJZ. Het BJZ noemt hier met name dubbel
werk en wachtlijsten bij zowel BJZ als Raad en de Raad noemt hierbij met name de
tijdigheid en volledigheid van de inbreng vanuit BJZ.
Uit de onderstaande tabel blijkt dat ruim tweederde van de BJZs aangeeft dat er
volledige afstemming plaatsvindt over de invulling van het straftraject en het
zorgtraject. De ketenpartners uit zowel de strafrechtketen als de zorgketen geven
aan dat volledige afstemming in veel mindere mate voorkomt. Tussen 11 en 27%
van de ketenpartners geeft aan dat tussen straftraject en zorgtraject geen
afstemming plaatsvindt. Als volledige afstemming het beoogde resultaat is dan dient
te worden geconcludeerd dat er nog meer aan de afstemming tussen het straftraject
en het zorgtraject gedaan kan worden.
Tabel 34: Mate van afstemming tussen de invulling van het straftraject en het
zorgtraject
Partner Volledige afstemming (%)
Geen afstemming (%)
BJZ 69 15
Raad 37 11
Zorgaanbieders * 20 27
Politie 35 15
* Gecorrigeerd voor onbekend
De politie wil graag voor risicojongeren en veelplegers afspraken maken met het
BJZ over hulpverlening. Men wil de namen doorgeven aan het BJZ in de
verwachting dat zij er dan op af stappen. Sommige BJZs willen de namen van de
veelplegers niet weten. Privacybescherming is dan de hiervoor genoemde reden. In
andere regios vormt dit geen probleem. De politie geeft aan dat men in andere
netwerken (bijvoorbeeld in het kader van de Veilige School) geen problemen
ondervindt met betrekking tot de gegevensuitwisseling. De Wet Politieregister laat
informatie-uitwisseling in het kader van het welzijn van minderjarigen toe. Ook is het
mogelijk een convenant af te sluiten om een en ander te regelen. Veel informatie
kan ook mondeling uitgewisseld worden en bij emailverkeer is het mogelijk een
beschermcode in te voeren.
Met betrekking tot de samenwerking tussen het BJZ en de Raad is een landelijk
protocol ontwikkeld dat kader biedt voor regionale afspraken. Een breed ervaren
knelpunt hierbij is dat de werking van het protocol met name wordt bemoeilijkt indien
sprake is van wachtlijsten bij het BJZ en de Raad.
Uit onderstaande tabel kan worden geconcludeerd dat er nog erg veel sprake is van
toename van bureaucratie bij indicatiestelling indien dit betrekking heeft op clinten
met een maatregel voor jeugdreclassering, een STP-maatregel of nazorg na een
straftraject. Dit leidt voor veel BJZs tot extra indicaties, herhalen van informatie,
extra beroep op procedures en vooral extra administratieve last. Daarnaast is men
vaak van mening dat het gaat om slecht inzichtelijke procedures voor de clint en
dat men te maken heeft met niet op elkaar afgestemde regels. Voor de keten van de
jeugdbescherming werd door de Jeugdzorgbrigade (2005b) vergelijkbare
bureaucratie gesignaleerd.
Tabel 35: Effecten bij indicatiestelling voor clinten met jeugdreclassering, een STPmaatregel
of nazorg na een straftraject
Soort effect BJZ (%)
Verlengde doorlooptijden 27
Toenemend aantal indicaties per clint als gevolg van het
verstrijken van de verzilveringtermijn van 13 weken 54
Herhalingen bij het geven van informatie 50
Niet op elkaar afgestemde regels 54
Soort effect BJZ (%)
Extra beroep op procedures 57
Extra administratieve last 80
Slechte inzichtelijkheid procedures voor clint 67
7.4 Context
In 2003 is de uitvoering van het Justitieprogramma Jeugd Terecht gestart. Jeugd
Terecht heeft tot doel het bestrijden en voorkomen van jeugdcriminaliteit. Het gaat
met andere woorden om de jeugdige als dader. Hiervoor is al op dit programma
ingegaan.
Voor jeugdreclasseerders is sinds kort een methodiekhandboek beschikbaar. Een
programma-handleiding voor trainers, een beoordelings- en evaluatiehandleiding en
een managementhandleiding worden nog voltooid.
Het overgrote deel van de provincies (73%-80%) voert gemiddeld n tot tweemaal
per jaar overleg met de Raad over de behoefte aan uitvoering van jeugdreclassering
en jeugdbescherming door het BJZ.
Van de BJZs geeft 92% aan dat de provincie geen beleid heeft gevoerd ten aanzien
van:
Het vaststellen van de behoefte aan jeugdreclassering.
De aansluiting van het straftraject en het zorgtraject.
De afstemming van de strafrechtketen met voorliggende voorzieningen.
Deelnemers aan de feedbackbijeenkomst gaven aan dat de provincie met name een
rol zou kunnen spelen bij het bij elkaar brengen van verschillende partijen.
Van de provincies geeft 20 tot 30% aan geen beleid te hebben gevoerd met
betrekking tot de onderwerpen behoefte aan jeugdreclassering, aansluiting van het
straftraject en het zorgtraject en afstemming van de strafrechtsketen met lokale
voorzieningen.
Echt zicht op aansluiting van het BJZ met de jeugdstrafrechtketen ontbreekt bij
provincies. Over het algemeen is hierop tot nu toe niet specifiek gestuurd. Waar er
sprake is van specifiek beleid, is dit met name gericht op de jeugdreclassering. Het
beeld dat uit de interviews naar voren komt is dat de jeugdstrafrechtketen een (nog)
sterk centraal aangestuurd (Justitie) en aanbod georinteerd karakter heeft.
Een enkele provincie probeert, samen met het zorgkantoor, de afstemming met de
jeugdstrafrechtketen te bevorderen, vooral door te investeren in vormen van
ambulante zorg en dagbehandeling. De provincie Noord-Holland is, samen met het
zorgkantoor, bezig met het verbeteren van de afstemming door middel van een
transferium; een project dat aansluit op de ontwikkelingen rond de JJIs. Een
andere provincie heeft hiervan een speerpunt van beleid gemaakt. Zij heeft
meegedaan aan het urgentieplan, heeft alle actoren bij elkaar gezet en een task
force opgericht. Doel hiervan was zorg voor jeugd in samenhang bezien. Met
uitzondering van het hierboven genoemde zorgkantoor vindt door zorgkantoren
geen gerichte actie plaats met betrekking tot afstemming tussen straftraject en
zorgtraject.
Waar verschillende provincies - na een aanvankelijk forse groei van de vraag naar
zorg - een zekere afvlakking van de vraag signaleren, signaleren enkele
respondenten een forse toename van het beroep op de jeugdbescherming en de
jeugdreclassering. De veranderende maatschappelijke houding ten opzichte van
deviant gedrag lijkt hieraan mede debet. De actuele ontwikkeling, waarbij straf- en
civielrechtelijke behandeling uit elkaar getrokken worden, ziet men daarbij vaak als
minder gunstig. Met name voor wat betreft de strafrechterlijke behandeling. De kans
bestaat hierdoor dat het accent daar naar de mening van de respondenten meer
verschuift naar straf en er minder aandacht is voor zorg.
In een aantal gemeenten zijn er goede voorbeelden van signalering van risicojongeren.
Verschillende gemeenten (Enschede/Hengelo, Leeuwarden en
Rotterdam) werken al met elektronische informatiesystemen. Van het materiaal en
de inzichten van deze gemeenten zal gebruik worden gemaakt bij de ontwikkeling
van een landelijke verwijsindex (ministerie van VWS, 2006). De verwijsindex bevat
geen inhoudelijke informatie. Er wordt alleen geregistreerd dat er een (risico)contact
is geweest met een jeugdige en niet wat dat contact dan behelsde. Inhoudelijke
informatie is beschikbaar in de dossiers van de afzonderlijke instellingen. Doel van
de verwijsindex is om zoveel mogelijk contacten van instellingen met jeugd te
verzamelen en te combineren. Zodra er meer dan een signaal binnen is gekomen
over n en dezelfde persoon, wordt een verbinding gelegd tussen de melders
zodat zij in elk geval een beter beeld hebben en zij gecordineerd actie kunnen
ondernemen.
7.5 Samenvatting
Met de Wjz is het BJZ de thuisbasis geworden voor de jeugdreclassering waarmee
de afstemming tussen de zorg- en de strafrechtketen kan worden verbeterd. In de
nota Jeugd Terecht heeft het ministerie van Justitie aangegeven hoe zij deze
afstemming geregeld wil zien. Belangrijk instrument bij de afstemming vormt het
JCO waar alle jeugdigen waartegen procesverbaal is opgemaakt, besproken
worden. Indien er sprake is van achterliggende problematiek kan de Raad
(participant in dit overleg) het BJZ inschakelen.
Wat zijn de meningen van informanten over de aansluiting met de strafrechtketen?
Van de informanten bij de politie is 25% en bij de Raad 42% van mening dat de
BJZs adequaat zijn ingericht om meldingen vanuit de strafketen te beantwoorden.
Alle BJZs geven aan dat men adequaat is ingericht. Ongeveer driekwart van de
BJZs en de informanten van de Raad geven aan een gedeelde definitie te hebben
over risicojongeren met elkaar en met de politie. Van de informanten van de politie
heeft echter slechts 28% deze mening. De informanten van de politie hebben ook de
indruk dat er in de samenwerking met de jeugdzorg tussen de politieregios grote
verschillen bestaan. De politie ervaart vaak een tekort aan opvangmogelijk-heden
voor jongeren die tegen zichzelf in bescherming genomen moeten worden.
Hoe is de samenwerking van de BJZs met organisaties in de strafrechtketen
georganiseerd?
Bij ongeveer de helft van de BJZs heeft de jeugdreclassering samenwerkingsafspraken
met politie en OM. Met de kinderrechter heeft ongeveer eenderde van de
BJZs samenwerkingsafspraken vastgelegd in een protocol.
De meeste BJZs hebben afspraken over zorgmeldingen met de politie en de Raad.
Ongeveer driekwart van de BJZs heeft hierover afspraken met het JCO en
ongeveer tweederde met het OM en bureau Halt. Alle BJZs hebben in een regionaal
protocol de samenwerkingsafspraken met de Raad vastgelegd. Er zijn in totaal 68
JCOs. In de meeste hiervan wordt door de jeugdreclassering geparticipeerd. Door
de toegang of jeugdbescherming van de BJZs wordt hierin veel minder frequent
geparticipeerd.
Hoe gaan de BJZs om met meldingen vanuit de strafrechtketen?
Informanten van politie geven aan dat zij voor zorgmeldingen behoefte hebben aan
n voordeur bij het BJZ. Verwarrend vindt men dat er zoveel verschillende
afdelingen zijn bij het BJZ. Ook het feit dat nog niet in elke regio een crisisteam
functioneert en dat het BJZ geen ambulante hulp meer mag uitvoeren vindt men een
probleem. Inmiddels zijn er door partijen gestandaardiseerde formulieren met
betrekking tot zorgmeldingen ontwikkeld.
Is er voldoende afstemming tussen het zorgtraject en de strafrechtketen? Hoe
verloopt het samenspel tussen het BJZ en de Raad in het kader van de casusregie
van de Raad?
De BJZs hebben een positiever beeld over de mate van afstemming tussen de
strafrechtketen en de zorgketen dan bijvoorbeeld de politie en de Raad. De
uitwisseling van gegevens over risicojongeren levert in sommige regios knelpunten
op. Privacybescherming wordt als reden genoemd. Convenanten worden afgesloten
om een en ander te regelen. Met betrekking tot de samenwerking tussen het BJZ en
de Raad is een landelijk protocol ontwikkeld.
Is er sprake van onnodige bureaucratie bij de indicatiestelling voor clinten met de jeugdreclassering of STP/nazorg?
Bij indicatiestelling voor clinten met jeugdreclassering, STP-maatregel of nazorg na
het straftraject ervaren veel BJZs nog veel bureaucratie. Voorts is men van mening
dat het gaat om onduidelijke procedures voor de clint en dat men te maken heeft
met slecht op elkaar afgestemde regels.
Wat is het beleid van provincies en Rijk met betrekking tot de aansluiting met de
jeugdstrafrechtketen? Wat zijn de ervaringen?
Met betrekking tot onderwerpen als behoefte aan jeugdreclassering, aansluiting
straftraject en zorgtraject en afstemming strafrechtketen met voorliggende voorzieningen
is door provincies slechts in beperkte mate beleid gevoerd. Echt zicht op
de relatie tussen het BJZ en de jeugdstrafrechtketen ontbreekt bij de meeste
provincies. Het beeld dat in de interviews naar voren komt is dat de
jeugdstrafrechtketen sterk centraal door het OM wordt aangestuurd.
De mogelijkheden voor regionaal beleid voor provincies vindt men relatief beperkt.
De mogelijkheden blijven beperkt tot de zuivere aansluitingsaspecten. Informanten
geven aan dat de provincie met name een rol kan vervullen door het bijeen brengen
van de verschillende partijen.
Het Rijk heeft de JCOs genitieerd en door het Rijk is het initiatief genomen te
komen tot een landelijke verwijsindex voor risicojongeren. Op initiatief van het Rijk is
het actieprogramma Jeugd Terecht uitgevoerd met als doel: het bestrijden en
voorkomen van jeugdcriminaliteit en is een handboek Jeugdreclassering ontwikkeld.
Hoofdstuk 8 Zorg bij meervoudige problematiek
Gezinnen met verschillende problemen (bijvoorbeeld gedragsproblemen van het
kind, financile schulden, verslaving en opvoedingsproblemen) worden vaak
omringd door meerdere hulpverleners. Met name is dit het geval als het gaat om
ouders die zelf licht verstandelijk gehandicapt zijn. Daarnaast blijkt dat het bij multiprobleemgezinnen
soms gaat om chronische problematiek die soms van de ene op
de andere generatie overgaat. Het aantal multi-probleemgezinnen is relatief beperkt
en wordt op basis van ervaringen in Limburg geschat op 0,5% tot 1,0%.
Sommige gezinnen verliezen door al die problemen het overzicht op hun eigen
situatie. Ook de hulpverlenende instellingen weten niet altijd wie welke bijdrage
levert en wie waarvoor verantwoordelijk is, waardoor soms langs elkaar heen wordt
gewerkt. Samenwerking en afstemming tussen de verschillende instanties is dan
ook onontbeerlijk. In de Wjz is daarom geregeld dat het BJZ nagaat of cordinatie
van zorg noodzakelijk is en zo ja, wie deze cordinatie het beste kan uitvoeren
(artikel 6 lid 2). Degene die de cordinatie van zorg uitvoert, wordt ook wel de
gezinscoach genoemd. Dit begrip is met de invoering van de Wjz gentroduceerd. In
de toelichting bij de wet is opgenomen dat de gezinscoach gezinnen ondersteunt
wanneer zij in verband met meervoudige problematiek met veel verschillende
hulpverleners c.q. instanties te maken hebben. Als regel geldt dat de rol van
gezinscoach het beste kan worden vervuld door een persoon die het vertrouwen van
het gezin heeft.
Gezinscoaching is in beginsel geen functie van het BJZ, maar een functie die kan
worden uitgeoefend door een zorgaanbieder of een lokale voorziening. Cordinatie
van zorg is dan ook een van de functies welke in het prestatieveld jeugd van de
Wmo is opgenomen. Bij de inwerkingtreding van de Wjz waren de begrippen
'cordinatie van zorg' en 'gezinscoach' nog niet volledig uitgekristalliseerd. In de
provincie Limburg zijn om die reden pilots gestart om ervaringen op te doen en hier
lessen uit te trekken. Andere provincies en gemeenten kunnen hiermee hun
voordeel doen.
Cordinatie van zorg kan worden omschreven als het regelen van afstemming en
samenwerking van alle hulp en zorg voor een gezin. Cordinatie van zorg is gericht
op (grotere) effectiviteit en efficiency van de hulpverlening. Er zijn verschillende
gradaties van cordinatie van zorg te onderscheiden die naar gelang de behoeften
kunnen worden ingezet (Bos, 2005).
8.1 Algemene ervaringen
De gezinscoach heeft voor velen nog een onduidelijke positie. Taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden zijn nog niet goed uitgekristalliseerd. Een
belangrijke vraag hierbij is of zo iemand in staat is andere partijen aan te sturen en
of andere partijen dat toestaan. Tijdens de feedbackbijeenkomst in dit evaluatieonderzoek
over dit onderwerp gaven de informanten over het algemeen aan dat
partijen beter een keer met elkaar om de tafel kunnen gaan zitten om afspraken te
maken over wie, wat en wanneer doet.
Men vindt het niet echt noodzakelijk voor de cordinatie een nieuwe functie te
creren. Iedereen zou de eigen taken, binnen de afgesproken kaders, gewoon goed
moeten uitvoeren.
Sommigen geven aan dat cordinatie op lokaal niveau geregeld moet worden,
bijvoorbeeld door het AMW. Anderen geven aan dat er meestal ook een
gezinsvoogd betrokken is bij het gezin en dat deze de cordinatie het beste uit zou
kunnen voeren. Weer anderen vinden dat een familielid de cordinatie moet voeren,
zodat clinten zelf de zeggenschap krijgen. Gerefereerd wordt hierbij aan de
zogenaamde eigen kracht conferenties (Van Beek, 2006).
Voor de jeugd-GGZ is dit onderwerp ook niet zonder meer helder. De ene informant
vanuit de jeugd-GGZ vindt het bijvoorbeeld vreemd dat de kinder- en
jeugdpsychiatrie niet wordt uitgenodigd bij overleggen met betrekking tot multiprobleemgezinnen.
Tegelijkertijd komen van informanten uit de jeugd-GGZ wel
reacties naar voren dat men in dergelijke situaties toch weinig kan doen, omdat zij
een beroepsgeheim hebben.
Vier van de vijftien genterviewde gemeenten geven expliciet aan dat de cordinatie
van zorg aan multi-probleemgezinnen een knelpunt is. Bij de meeste gemeenten zijn
de multi-probleemgezinnen wel bekend. Concrete aantallen ontbreken echter veelal.
Men heeft over het algemeen ook geen informatie over de wijze waarop aan deze
gezinnen zorg wordt verleend. Vrijwel alle gemeenten hebben activiteiten ten
aanzien van multi-probleemgezinnen gestart of hebben de intentie dit te gaan doen.
De functie gezinscoach wordt door de meeste provincies als een te zwaar gemaakt
instrument beschouwd. Uiteraard is er wel cordinatie van zorg nodig, maar daarin
slaagt het BJZ via casemanagement steeds beter vinden provincies. Kernpunt bij
meervoudige problematiek is dat het (per definitie) veelal niet gaat om problemen in
de directe sfeer van opvoeding, maar bijvoorbeeld ook op het terrein van huisvesting
en inkomen. Juist op deze terreinen heeft de casemanager dan weer geen
zeggenschap! Cordinatie van zorg (op niveau van clint(systeem)) is een prima
principe, maar hiervoor is naar de mening van veel informanten uit de provincies
vooral een attitudeverandering c.q. andere houding van instellingen nodig. Iedereen
moet zijn taak uitvoeren respectievelijk daarop worden aangesproken.
Zorgcordinatie loopt vooral niet, omdat de ene instelling de andere niet kan
aansturen, is een veelgehoorde mening.
8.2 Werkwijze
Cordinatie van zorg aan multi-probleemgezinnen heeft in de afgelopen jaren een
impuls gekregen. Uit de onderstaande tabel blijkt dat ongeveer de helft van de BJZs
afspraken heeft met betrekking tot signalering van multi-probleemgezinnen met
voorliggende voorzieningen, gemeentelijke diensten, politie en andere
hulpverlenende organisaties. Deze afspraken met betrekking tot signalering komen
met de politie iets meer voor en met jeugdzorgaanbieders en gemeenten iets
minder. De helft van de BJZs heeft afspraken met de aanbieders van jeugdzorg
over de cordinatie van samenhangende zorg. Het aantal BJZs dat afspraken heeft
gemaakt over cordinatie met gemeentelijke diensten, politie of andere
hulpverlenende organisaties ligt rond een derde.
Tabel 36: Afspraken van BJZ met ketenpartners voor multi-probleemgezinnen
Ketenpartners Signalering (%)
Cordinatie (%)
Voorliggende voorzieningen 53 39
Jeugdzorgaanbieders 36 54
Politie/justitie 67 23
Andere hulpverlenende organisaties 53 39
Gemeentelijke diensten 53 39
(Deel)gemeenten 33 39
Uit onderstaande tabel blijkt dat, voorzover gemeenten de vraag kunnen beantwoorden,
in ruim de helft van de gemeenten afspraken zijn gemaakt tussen de
jeugdzorg en gemeentelijke instellingen om multi-probleemgezinnen te signaleren.
Voorzover door de gemeenten kon worden aangegeven, ligt het aantal gemeenten
waarbinnen afspraken zijn gemaakt tussen de jeugdzorg en gemeentelijk instellingen
over de cordinatie van samenhangende zorg voor multi-probleemgezinnen
beneden de 29%.
Tabel 37: Afspraken in gemeenten tussen partners over multi-probleemgezinnen
Partners met afspraken Signalering (%)*
Cordinatie (%)**
Jeugdzorg met onderwijs en kindercentra 59 12
Jeugdzorg met leerplicht, SoZaWe en GGD 56 20
Jeugdzorg met welzijn en AMW 65 28
Jeugdzorg met gemeente 42 20
* Het aantal gemeenten dat onbekend antwoordt varieert van 7% tot 32%
** Het aantal gemeenten dat onbekend antwoordt varieert van 28% tot 32%
Voor zover bekend geven provincies aan dat het BJZ afspraken heeft over de
signalering van multi-probleemgezinnen met voorliggende voorzieningen (80%),
jeugdzorgaanbieders (60%) en gemeenten (67%). Wat betreft de afspraken over de
cordinatie van zorg gaat het om respectievelijk 67%, 73% en 67%. De provincies
zijn wat betreft het aantal afspraken zowel voor de signalering als de cordinatie van
zorg dus aanzienlijk positiever dan de BJZs zelf.
Van de provincies geeft 60% - 73% aan dat er afspraken zijn voor de signalering van
multi-probleemgezinnen tussen enerzijds jeugdzorg en anderzijds politie, andere
hulpverlenende organisaties en gemeentelijke diensten. Voor de cordinatie van
zorg schat men het aantal afspraken iets lager in, namelijk 47% - 67%.
Uit de interviews onder gemeenten komt naar voren dat de signalering van de multiprobleemgezinnen
vooral plaatsvindt door de bestaande netwerken. En gemeente
geeft aan dat in de regio een pilot heeft plaatsgevonden met een apart meldpunt
voor multi-probleemgezinnen en begeleiding door een gezinscoach.
De resultaten waren echter teleurstellend, omdat heel weinig gezinnen werden
aangemeld. Nu is gekozen voor de lijn van cordinatie van zorg aan deze gezinnen.
Voorts wordt aangesloten bij het meldpunt voor huiselijk geweld. De combinatie met
huiselijk geweld wordt door meerdere gemeenten aangegeven.
Bij meer gemeenten blijken de bestaande netwerken ook de cordinatie van hulp
aan multi-probleemgezinnen op zich te nemen. Het gaat dan om de cordinatie van
voorliggende voorzieningen. En genterviewde gemeente benadrukte dat het
netwerk na aanmelding bij het BJZ ook de zorgverlening blijft volgen en dat er vanuit
de zorg terugkoppeling plaatsvindt. Dit netwerk staat onder directe regie van de
gemeente. Een dergelijke terugkoppeling wordt elders juist vaak gemist.
Vanaf 1 januari 2006 werkt de gemeente Groningen met een 'Protocol ketenzorg
multi-probleemgezinnen'. De gemeente en twintig instellingen hebben hierin
gezamenlijk de verantwoordelijkheid voor hulpverlening vastgelegd. De ontwikkeling
en veiligheid van de kinderen staat hierbij centraal. Het protocol bestaat uit
werkafspraken om stagnerende hulpverlening aan gezinnen met langdurige
meervoudige problemen te doorbreken. Ook in een aantal andere gemeenten en
provincies zijn er afspraken gemaakt. Veel grote steden hebben sociale teams voormulti-probleemgezinnen.<
8.3 Het functioneren
Zon 70% tot 80% van de BJZs is, voor zover van toepassing, van mening dat de
bestaande afspraken in het kader van signalering van multi-probleemgezinnen door
politie, jeugdzorgaanbieders, voorliggende voorzieningen en andere hulpverlenende
organisaties altijd/meestal consequent worden uitgevoerd. Ook bij de cordinatie
van zorg ligt dit percentage in dezelfde orde van grootte (75% tot 83%).
De afspraken tussen de jeugdzorg en gemeentelijke instellingen over de signalering
van multi-probleemgezinnen worden volgens de gemeenten in beperktere mate
consequent uitgevoerd. Voorzover van toepassing varieert het aantal gemeenten
waar afspraken altijd/meestal worden uitgevoerd van 64% voor jeugdzorg en
kindercentra tot 92% voor leerplicht en GGD. Het aantal gemeenten in de steekproef
waar afspraken zijn tussen jeugdzorg en gemeentelijke instellingen over de
cordinatie van de uitvoering van samenhangende zorg is te beperkt om uitspraken
te doen over de consequente uitvoering.
Uit onderstaande tabel blijkt dat, voorzover bij de BJZs bekend is, 50% tot 89% van
de BJZs van mening is dat de zorg voor multi-probleemgezinnen gepaard gaat met
negatieve bureaucratische effecten op het proces. De belangrijkste daarvan zijn
extra administratieve lasten, niet op elkaar afgestemde regels en problemen rond
privacy. Bij de zorgaanbieders is, voorzover bij hen bekend is, tussen de 23% en
43% van mening dat de zorg voor multi-probleemgezinnen gepaard gaat met
negatieve bureaucratische effecten. De zorgaanbieders zijn hierover dus gemiddeld
positiever dan de BJZs.
Tabel 38: Mening over eventuele bureaucratie bij de zorg voor multiprobleemgezinnen
Soort effect BJZ* (%)
Zorgaanbieders** (%)
Verlengde doorlooptijden BJZ 50 23
Toenemend aantal indicaties per clint als gevolg van het verstrijken van de verzilveringtermijn van 13 weken 56 34
Herhalingen bij het geven van informatie 50 39
Niet op elkaar afgestemde regels 88 39
Onnodig beroep op procedures 33 39
Extra administratieve last 89 40
Slechte inzichtelijkheid procedures voor clint 67 43
Problemen rond privacy clinten 78 23
*) Het aantal antwoorden onbekend varieert tussen 11% en 44%
**) Het aantal antwoorden onbekend varieert tussen 50% en 68%
Alle BJZs melden dat zij bij de indicatiestelling aangeven of cordinatie van zorg
noodzakelijk is en geven in voorkomende gevallen aan wie de cordinatie van zorg
het beste kan uitvoeren. Volgens de helft van de BJZs komen er in hun regio voor
multi-probleemgezinnen samenhangende hulpplannen tot stand.
Op een na geven alle BJZs aan dat zich knelpunten voordoen bij de cordinatie van
de zorg aan multi-probleemgezinnen. Ook driekwart van de provincies heeft deze
ervaring. Van de gemeenten geeft circa 60% aan niet te weten of de cordinatie van
de uitvoering van samenhangende zorg knelpunten kent binnen de gemeente.
Eenderde van de gemeenten geeft wel aan dat zich knelpunten voordoen.
Knelpunten zoals die genoemd werden door de verschillende partijen hebben
betrekking op onderwerpen als:
Wie neemt initiatief voor cordinatie (doorzettingsmacht).
Afstemming tussen deelsectoren in de zorg (JHV, GGZ en LVG) en gemeentelijke instellingen.
Teveel instellingen om tafel en wie is probleemeigenaar.
Wgbo, waardoor informatie uitwisseling wordt bemoeilijkt.
8.4 Context
Uit onderstaande tabel blijkt dat ongeveer de helft van de provincies en ongeveer 60% van de gemeenten geen beleid heeft gevoerd ten aanzien van de zorg aan gezinnen met meervoudige problemen. Gevraagd is hierbij naar de beleidsdomeinen signalering, samenhangend aanbod en cordinatie van zorg.
Tabel 39: De mate waarin provincies en gemeenten volgens eigen opgave beleid hebben gevoerd ten aanzien van gezinnen met meervoudige problemen
Provincies (%)
Gemeenten* (%)
Beleidsdomein
Geen beleid
Afspraken getoetst
Geen beleid
Afspraken getoetst
Signalering 40 0 54 0
Samenhangend aanbod 53 7 63 0 Cordinatie van zorg (gezinscoaching) 40 7 68 0
* Gecorrigeerd voor onbekend
Ongeveer 60% van de zorgaanbieders heeft een mening ten aanzien van de mate waarin de provincie beleid heeft gevoerd ten aanzien van de drie beleidsdomeinen.
Van deze zorgaanbieders geeft 44% tot 55% aan dat hun provincie geen beleid heeft gevoerd op deze drie terreinen. Dit ligt dus in dezelfde orde van grootte als de provincies zelf hebben aangegeven.
Een ieder is het er over eens dat er meer moet worden samengewerkt als het gaat om multi-probleemgezinnen. Over wie de cordinatie zou moeten uitvoeren zijn de meningen verdeeld. Opties die genoemd worden zijn het AMW en de gezinsvoogd van het BJZ. Argument voor het eerste is: het gezin is meestal plaatselijk bekend dus is het zinvol de cordinatie bij een plaatselijke instelling neer te leggen.
Daarnaast is het meestal methodisch gezien beter bij zorgmijdende gezinnen eerst te beginnen met het regelen van praktische zaken en daarna, als een gezin het vertrouwen (weer) heeft, relationele problemen bespreekbaar te maken. Een argument voor de tweede optie is dat als het gaat om een uit de hand gelopen opvoedingssituatie het BJZ in ieder geval in beeld is en het dus logisch is om daar de cordinatie neer te leggen. Door informanten wordt wel aangegeven dat per geval het beste bekeken kan worden wie moet cordineren. De zogenaamde eigen kracht conferenties kunnen hierbij een rol vervullen. Door de staatssecretaris van het ministerie van VWS is aangegeven dat de cordinatie in ieder geval door een professional zou moeten worden opgenomen.
Over het algemeen voeren gemeenten geen specifiek beleid op multi-probleemgezinnen maar maakt het onderwerp deel uit van het jeugdbeleid en worden de
problemen in de bestaande structuren opgepakt. In verschillende gemeenten zijn pilots gestart met een gemeentelijk signaleringsnetwerk.
In de inleiding van dit hoofdstuk werd al gerefereerd aan de verschillende pilots die hebben plaatsgevonden in het kader van gezinscoaching. Het begrip gezinscoaching bleek een verzamelbegrip te zijn. Sinds 1999 werd het begrip bij verschillende projecten gebruikt. De overeenkomst is dat ze zich richten op multiprobleem-gezinnen. In de steden Eindhoven en Tilburg maakte de gezinscoach onderdeel uit van het jeugdpreventieprogramma. Hij of zij komt in actie als opvoedings-ondersteuner wanneer kinderen uit een gezin in aanraking komen met de politie.
Soms wordt casemanagement onder de noemer gezinscoaching gebracht, zoals bij het AMW in Enschede en Tien voor Toekomst van het Leger des Heils. Verder zijn er enkele thuiszorgaanbieders die hun gezinsbegeleiding profileren als gezinscoaching.
Tenslotte is er het project Samen Starten in Breda, Rheden en Maastricht waar de wijkverpleegkundige of maatschappelijk werker voor korte tijd kan fungeren als gezinscoach.
De provincie Limburg (2005) heeft twee jaar gexperimenteerd met het programma Gezinscoaching. Het project was bedoeld voor gezinnen, die veel ernstige
problemen hebben en waar de hulpverlening is vastgelopen, ondanks de bemoeienissen van vele instanties. Directe aanleiding voor het experiment was het drama in Roermond. Bij zeven Limburgse meldpunten (die bemenst werden door vertegenwoordigers van het AMW, het BJZ en de JGZ) zijn in totaal 81 meldingen van multi-probleemgezinnen binnengekomen (Heezen, 2005). In 18 gevallen viel daadwerkelijk de beslissing om een gezinscoach op het gezin te zetten. Van de 18 gezinscoaches waren er vijf afkomstig uit de sociale omgeving van het gezin, oftewel: geen professionele hulpverleners.
Het experiment in Limburg laat zien dat er twee typen gezinnen zijn: de leerbare en zij die dat niet zijn. De eerste categorie is door omstandigheden in de problemen gekomen maar pakt uiteindelijk, door een goede organisatie en het feit dat de zaken op een rijtje zijn gezet, de draad weer op. Bij de tweede categorie zal altijd een soort stut en steunmaatregel nodig zijn: de gezinscoach dient een vinger aan de pols te houden. Vanuit Limburg is het advies gegeven de gezinsvoogd niet als gezinscoach in te zetten: de controlerende taak bleek moeilijk verenigbaar met de cordinerende taak. De keuze voor de gezinscoach dient gebaseerd te zijn op vertrouwen, terwijl de (gezins-)voogd door de rechter is aangesteld en daarmee een formelere positie bekleedt. De (gezins)voogd moet zich beperken tot zijn functie als toezichthouder.
Het bleek uitstekend te werken als een gezinscoach en -voogd samen in een gezin werkzaam zijn. Limburg beschouwt gezinscoaching niet als een beroep maar als een taakopvatting die door verschillende mensen kan worden uitgevoerd. De precieze invulling blijft maatwerk en blijkt in ieder gezin weer anders en past slecht in bestaande hokjes en protocollen (Van Lieshout, 2005).
Ook binnen de provincie Gelderland zijn experimenten uitgevoerd. Hieraan hebben drie Gelderse regios (Midden-IJssel, Achterhoek en Tiel) meegedaan (Bos, 2005).
De belangrijkste opbrengst van deze experimenten was dat duidelijk is geworden wat gezinscoaching en cordinatie van zorg inhouden. Er is sprake van een glijdende schaal van cordinatie van zorg. Gezinscoaching is de meest intensieve variant daarvan. Hulpverleners maken samen met het gezin een plan waarin alle hulp is afgestemd. De gezinscoach is een van de hulpverleners die als vertrouwenspersoon van het gezin de uitvoering van het plan cordineert. Als de
situatie er om vraagt, kan er alleen cordinatie van zorg plaatsvinden om het gezin heen. Het (opnieuw) maken van afspraken is soms afdoende om een vastgelopen situatie weer vlot te trekken. Hierbij is het belangrijk dat niet iets nieuws ontwikkeld wordt maar dat aangesloten wordt bij wat er al is en hoe dat versterkt kan worden.
Enkele relevante conclusies uit de Gelderse experimenten zijn:
Gezinnen met meervoudige problematiek hebben in de meeste gevallen te maken met tekortschietende bescherming eigen kinderen, schulden en psychische problematiek.
De meest betrokken partijen zijn veelal BJZ, AMW, huisarts/medisch specialist en in mindere mate schuldhulpverlening en de gemeentelijke sociale dienst.
Knelpunt in de samenwerking tussen instellingen betreft vaak de cultuur dat het not done is om een ander op zijn/haar verantwoordelijkheid te wijzen.
Uit de experimenten bleek dat niet alle gezinnen met meervoudige problematiek een gezinscoach nodig hebben. Het cordineren van de zorg bleek vaak al voldoende.
De pilots in Limburg en Gelderland, hebben bij de staatssecretaris geleid tot een betere afkadering van het begrip gezinscoaching. In het derde voortgangsbericht jeugdzorg van het ministerie van VWS in januari 2006 werd hierover gerapporteerd.
Hierbij wordt onder andere ingegaan op de vraag hoe gezinscoaching zich verhoudt tot andere vormen van gezinshulp en cordinatie van zorg? Er wordt uitgegaan van de volgende uitgangspunten:
Gezinscoaching wordt alleen ingezet in een gezin met meerdere problemen, waar het opgroeien van kinderen in het geding is, waarbij meerdere hulp- en
dienstverleners betrokken zijn en dat de regie op de hulp- en dienstverlening is kwijtgeraakt.
Alle andere vormen van gezinshulp noemen wij geen gezinscoaching.
In de meeste gevallen volstaat het als de hulpverleners de hulp afstemmen en een gezamenlijk plan maken. Limburg noemt dit n gezin, n plan, n team.
Dit noemen wij cordinatie van zorg.
In het voortgangsbericht wordt voorts ingegaan op het organiseren van gezinscoaching en wie gezinscoaching kan uitvoeren. Uitgangspunt is dat
gezinscoachingstaken worden uitgevoerd door een professional. Hiermee wordt aangesloten bij de bevindingen in Gelderland. Hulp van familie en vrienden is en blijft belangrijk, maar als de problemen zo groot zijn dat het niet meer op eigen kracht en met het eigen netwerk lukt, dan komt een professional in beeld.
8.5 Samenvatting
Gezinnen met verschillende problemen (bijvoorbeeld gedragsproblemen van het
kind, financile schulden, verslaving en opvoedingsproblemen) worden vaak
omringd door meerdere hulpverleners. Het aantal multi-probleemgezinnen is relatief
beperkt en wordt op basis van ervaringen in Limburg geschat op 0,5% tot 1,0%.
Sommige gezinnen verliezen door al die problemen het overzicht op hun eigen
situatie. Ook de hulpverlenende instellingen weten niet altijd wie welke bijdrage
levert en wie waarvoor verantwoordelijk is, waardoor soms langs elkaar heen wordt
gewerkt. In de Wjz is daarom geregeld dat het BJZ nagaat of cordinatie van zorg
noodzakelijk is en zo ja, wie deze cordinatie het beste kan uitvoeren.
Bij de inwerkingtreding van de wet waren de begrippen 'cordinatie van zorg' en
'gezinscoach' nog niet volledig uitgekristalliseerd. Daarom zijn experimenten
uitgevoerd en op basis daarvan heeft de staatssecretaris van VWS onlangs een
nadere invulling gegeven aan deze begrippen.
De uitgangspunten hierbij zijn dat gezinscoaching alleen wordt ingezet in een gezin
met meerdere problemen, waar het opgroeien van kinderen in het geding is en
waarbij meerdere hulp- en dienstverleners betrokken zijn en dat de regie op de hulpen
dienstverlening is kwijtgeraakt. In de meeste gevallen kan worden volstaan dat
de hulpverleners de hulp afstemmen en een gezamenlijk plan maken. Dit wordt
cordinatie van zorg genoemd.
Zijn er afspraken over signalering en cordinatie van zorg? Worden deze afspraken
consequent uitgevoerd?
Ruim de helft van de BJZs en gemeenten geeft aan afspraken te hebben gemaakt
met betrekking tot signalering van multi-probleemgezinnen met voorliggende
voorzieningen, hulpverlenende organisaties en dergelijke. Over de cordinatie van
zorg voor multi-probleemgezinnen geven minder BJZs en gemeenten aan dat zij
afspraken hebben gemaakt (respectievelijk circa 40% en 20%). Alle BJZs melden
dat zij bij de indicatiestelling aangeven of cordinatie van zorg noodzakelijk is en
geven in voorkomende gevallen aan wie de cordinatie van zorg het beste kan
uitvoeren. De gemaakte afspraken over signalering en cordinatie van zorg worden
volgens 70% tot 83% van de BJZs altijd/meestal consequent uitgevoerd. Volgens
gemeenten varieert het aantal gemeenten waar de afspraken altijd/meestal
consequent worden uitgevoerd tussen 64% voor jeugdzorg en kindercentra en 92%
voor leerplicht en GGD.
Is er bij hulp aan gezinnen met meervoudige problematiek sprake van bureaucratie?
BJZs geven aan dat er met name sprake is van niet op elkaar afgestemde regels
(88%) en van extra administratieve last (89%). Knelpunten die bij de zorg aan multiprobleemgezinnen
regelmatig worden genoemd betreffen:
a. Verschil van mening of onduidelijk over wie moet cordineren.
b. Veel partijen met als gevolg onduidelijkheid over wie probleemeigenaar is.
c. Verschillende organisaties betekent cultuurverschillen en geen zeggenschap
over alle uitvoerders.
d. Ervaring dat informatie uitwisseling wordt bemoeilijkt door beroepsgeheim
(Wgbo).
In welke mate is onder gemeentelijke en provinciale regie voorzien in cordinatie
van zorg? Wat is het beleid van gemeenten, provincies en Rijk bij het realiseren van
gezinscoaching?
Bij multi-probleemgezinnen gaat het veelal om combinaties van enerzijds meer
praktische problemen (huisvesting, schulden, et cetera) en anderzijds relationele en
opvoedingsproblemen. Informanten voelen er over het algemeen het meeste voor
om als het mogelijk is eerst (snel) de meer praktische problemen op te lossen en
daarna te werken aan de oplossing van de andere problemen. Dit betreft ook twee
geheel verschillende domeinen, namelijk het gemeentelijke domein en het
zorgdomein, hetgeen de cordinatie zeker niet eenvoudiger maakt. Veel informanten
geven aan dat het de voorkeur verdient om per geval te bezien wie het beste kan
cordineren. Dit is ook in lijn met de ervaringen in de uitgevoerde pilots.
Ongeveer de helft van de provincies en gemeenten geven aan (nog) geen beleid te
hebben gevoerd met betrekking tot de zorg aan gezinnen met meervoudige
problematiek. Het Rijk heeft landelijke pilots ondersteund met betrekking tot
gezinscoaching.
Hoofdstuk 9 Slotbeschouwing
In de voorgaande hoofdstukken zijn de vragen zoals die vooraf voor dit evaluatieonderzoek
waren geformuleerd, beantwoord. De belangrijkste bevindingen worden
per hoofdstuk in een aparte paragraaf steeds puntsgewijs samengevat. In deze
slotbeschouwing wordt enerzijds verantwoording gegeven voor het uitgevoerde
onderzoek en zullen de meest relevante knelpunten die in het evaluatieonderzoek
naar voren kwamen nader worden beschouwd. Hierbij wordt het in hoofdstuk 2
gentroduceerde onderzoeksmodel als uitgangspunt genomen en is de vraag aan de
orde hoe de meest relevante knelpunten kunnen worden opgelost. Bij de oplossing
is in de onderhavige situatie met name de vraag aan de orde of de oplossing ligt in
aanpassing van de wet of dat het vraagt om andersoortige oplossingen of
verbeteringen binnen het bestaande wettelijke kader.
9.1 Verantwoording
Bij de behandeling van de Wjz in de Eerste Kamer is de motie Soutendijk c.s.
aangenomen. Naar aanleiding van deze motie is het onderhavige evaluatieonderzoek
uitgevoerd. Bij dit onderzoek ging het vooral om het in de praktijk
opsporen van onlogische schakels of knelpunten met de Wjz als systeem.
De vragen voor dit evaluatieonderzoek waren onder te verdelen in vier delen,
namelijk:
De stand van zaken in de uitvoering/implementatie.
Het functioneren (doelmatigheid) van processen/samenwerking.
De bijdrage van Rijk en provincie (context).
Het maatschappelijk effect (clintperspectief).
Deze vier onderdelen vormden de kern van het onderzoeksmodel en de leidraad
voor de indeling van de meeste hoofdstukken in dit rapport. Ook voor deze
slotbeschouwing vormt dit model de basis. De onderwerpen met betrekking tot de
stand van zaken, functioneren en bijdrage Rijk en provincie kunnen worden
beschouwd als noodzakelijke tussenstappen (of randvoorwaarden) die gezet
moeten worden in het proces om het einddoel (maatschappelijk effect) van de Wjz te
realiseren. Zijn de antwoorden op de vragen over de tussenstappen positief dan
zitten wij op de goede weg, maar als veel vragen negatief moeten worden
beantwoord en er doen zich veel knelpunten voor is dit een signaal dat de beoogde
doelen nog niet worden gerealiseerd.
De nadruk in het onderhavige onderzoek lag dus op de procesevaluatie. De wet is
pas sinds 1 januari 2005 van kracht. Het onderzoek geeft een beeld van een jaar
uitvoering. De beoogde effecten zullen nog niet optimaal zijn, omdat in het veld nog
niet alles volledig is ingebed en nog steeds verbeteringen worden doorgevoerd.
Hiermee dient bij de interpretatie van de bevindingen uit het onderzoek nadrukkelijk
rekening te worden gehouden. Een implementatietraject zoals bij de Wjz is een
grote operatie welke meerdere jaren vergt. Nu heeft de uitvoering zich nog niet
volledig kunnen zetten.
In een dergelijke fase is het vooral van belang na te gaan of aan relevante
voorwaarden is voldaan voor uitvoering van de wet en welke knelpunten zich
eventueel voordoen, zodat hierop zo snel mogelijk kan worden geanticipeerd met
verbetervoorstellen. Dit is ook de achterliggende gedachte bij de motie Soutendijk.
De Kamer wil tijdig signalen over de werking van de wet.
De eventuele verbetervoorstellen moeten bijdragen aan de realisatie van het
beoogde maatschappelijke effect (verbeteringen voor clinten) met de wet. Clinten
werden in dit evaluatieonderzoek ook gevraagd naar hun ervaringen, maar in het
kader van het latere voorgenomen evaluatieonderzoek (binnen vijf jaar, zoals de wet
voorschrijft) zal hieraan ruimere aandacht worden besteed.
In het onderzoek is veel informatie in de praktijk verzameld aan de hand van
vragenlijsten en interviews. Informanten is steeds gevraagd te antwoorden namens
de organisatie die zij vertegenwoordigen. Dit om zoveel mogelijk subjectieve
beantwoording uit te sluiten. Anderzijds kan hiermee niet volledig worden
voorkomen dat men over de eigen sector en organisatie positiever en over de
andere sector of organisatie negatiever zal oordelen. Ook dit valt in het
onderhavige onderzoek te constateren. Hierop is bij de opzet van het onderzoek
geanticipeerd door informanten niet alleen vragen te stellen met betrekking tot het
strikte eigen domein, maar ook systematisch te vragen naar hun ervaringen en
dergelijke met de andere actoren en aanpalende domeinen. Het ging in het
evaluatieonderzoek met name om het functioneren van de wet als systeem en dit is
weer opgebouwd uit ketens van samenwerkende partijen. Met de hier gehanteerde
aanpak mag ervan worden uitgegaan dat de relevante knelpunten met de Wjz als
systeem in dit evaluatieonderzoek op een evenwichtige manier konden worden
gesignaleerd en geduid.
Bij de deelname onder provincies en BJZs is gestreefd naar een respons van 100%.
Dit is ook gerealiseerd. Ook de respons bij de Raad, politie en zorgaanbieders was
goed (72% tot 82%). De respons bij zorgkantoren en gemeenten was lager
(respectievelijk 62% en 50%). In het clintenonderzoek was de respons overall ruim
60%, hetgeen voor dergelijk onderzoek zeer acceptabel is. Hoe hoger de respons
hoe beter, omdat dan de kans op selectie (en dus vertekening) kleiner is. Er was
geen gelegenheid om onderzoek te doen onder non respondenten, maar juist door
de keuze om bevindingen van verschillende actoren aan elkaar te spiegelen mag
worden aangenomen dat met dit onderzoek adequate informatie beschikbaar is
gekomen. In het clintenonderzoek bestond uiteraard niet de mogelijkheid van
spiegelen, maar zijn wel de bevindingen van twee totaal verschillende
clintengroepen (vrijwillig en niet vrijwillig kader) systematisch met elkaar
vergeleken. Hiermee werd wel meer zicht gekregen op de bandbreedte in de
ervaringen en de mate van tevredenheid van clinten.
9.2 Onderzoeksmodel
Hieronder wordt het onderzoeksmodel, zoals gepresenteerd in hoofdstuk 2,
nogmaals weergegeven. De hoofdlijn die uit de beantwoording van de
onderzoeksvragen in de voorgaande hoofdstukken naar voren komt is dat wat
betreft de stand van zaken met de implementatie (linker blok in model) al heel veel is
bereikt. Er zijn de afgelopen jaren vele veranderingen doorgevoerd ter voorbereiding
op de komst van de Wjz.
De clintenstroom verloopt, met uitzondering van de jeugd-GGZ, grotendeels via de
met de wet beoogde route. De toegang tot de LVG gaat later via BJZ verlopen.
Duidelijk is dat de implementatie nog niet in de volle breedte is voltooid. Gezien de
resultaten in het onderhavige onderzoek, mag verwacht worden dat de
implementatie in principe verder binnen het bestaande wettelijke kader gerealiseerd
kan worden en dat er geen fundamentele tussentijdse wetswijziging noodzakelijk is.
Nader onderzoek en besluitvorming met betrekking tot de financiering van de LVG
dient nog wel plaats te vinden. Grote knelpunten, waarvan de primaire oorzaak een
direct gevolg is van de Wjz, werden in het onderhavige onderzoek in feite niet
geconstateerd. Uiteraard zal de voorgenomen evaluatie van de Wjz na vijf jaar hier
een definitief antwoord op moeten geven.
Onderzoeksmodel Wjz
Het voorgaande impliceert dat de Wjz als systeem in principe bruikbaar lijkt te zijn
om de daarmee beoogde doelen te realiseren. Doel van de Wjz is tweeledig: betere
zorg aan jeugdigen en hun ouders (de clinten van de jeugdzorg) en hun positie te
versterken. De clint staat centraal in een meer transparant, eenvoudiger
georganiseerd stelsel voor jeugdzorg. Dit uitgangspunt is vertaald in vier
beleidsdoelstellingen (ministerie van VWS en Justitie, 2004), ten aanzien van:
Behoefte van de clint centraal;
Recht op jeugdzorg;
En centrale, herkenbare toegang tot de jeugdzorg; en
Integratie van AMKs, (gezins)voogdij en jeugdreclassering in het BJZ.
Het voorgaande betekent dat de geconstateerde kernproblemen zich niet zozeer
voordoen in het linker blok van het onderzoeksmodel (implementatie werkwijze),
maar veel meer betrekking hebben op het functioneren van de werkwijzen en de
doelmatigheid in de praktijk (middelste blok onderzoeksmodel). Heel veel van de in
dit onderzoek genventariseerde meer fundamentele knelpunten zijn te positioneren
binnen dat middelste blok. Het spreekt voor zich dat ook deze knelpunten opgelost
zullen moeten worden om de met de Wjz beoogde beleidsdoelen/maatschappelijke
effecten (onderste blok in model) te kunnen realiseren.
Dit beeld dat naar voren komt typeert in wezen ook de wijze waarop de implementatie
van de Wjz de afgelopen jaren heeft vorm gekregen. Vele veranderingen
moesten worden doorgevoerd en dat betekent dat protocollen moesten worden
opgesteld en afspraken moesten worden gemaakt tussen partijen. Dit is hetgeen
vooral landelijk door het Rijk, IPO en MOgroep is en kon worden gefaciliteerd
(rechter blok onderzoeksmodel). Echter voor een goed functionerende jeugdzorg is
meer nodig dan protocollen en afspraken. Dat is wat vooral ook blijkt uit het
onderhavige onderzoek.
Wettelijke regelingen Stand van zaken Doelmatigheid Context uitvoering / implementatie processen / samenwerking bijdrage Rijk en Provincie Maatschappelijk effect clintperspectief
Duidelijk wordt dat het systeem kan werken, maar dat zich vooral knelpunten voordoen op gebieden als deskundigheid, effectieve methodieken, cultuur en samenwerking.
Hoewel de afgenomen vragenlijsten niet bedoeld waren om een rangorde aan te
brengen van provincies op hun individuele vorderingen met de implementatie van de
Wjz duiden de resultaten er wel op dat sprake is van een spreiding tussen provincies
wat betreft deze vorderingen. Dit blijkt uit de antwoorden op afzonderlijke vragen
zoals in de voorgaande hoofdstukken gepresenteerd en uit een nadere analyse die
is uitgevoerd naar mogelijke regionale verschillen (zie bijlage 5). De onderdelen die
bij deze nadere analyse werden betrokken hadden betrekking op de toegang, de
verschillende financieringsbronnen, aansluiting voorliggende voorzieningen en zorg
bij meervoudige problematiek. Er bleek geen sprake te zijn van een duidelijk
consistente samenhang tussen de vorderingen met de implementatie voor deze vier
onderdelen. Dus een provincie die bijvoorbeeld gunstiger scoorde op een bepaald
onderdeel scoorde niet automatisch ook gunstiger op alle andere onderdelen.
Hierna zullen de hoofdthemas uit het evaluatieonderzoek nader worden beschouwd
en voorzien van aanbevelingen. Hierbij zal, gezien bovenstaande conclusie, de
nadruk dus liggen op de beschouwing van het functioneren van de
gemplementeerde werkwijzen (middelste blok in model) en met name bij de
aanbevelingen zal de bijdrage van verschillende partijen worden betrokken (rechter
blok in model).
9.3 De ene toegang
Tweederde van de clinten in het vrijwillig kader vindt dat het BJZ zijn/haar probleem goed heeft aangepakt en eenvijfde vindt van niet. Ondanks de ene toegang vinden clinten (ouders en jongeren) dat ze (nog) vaak hetzelfde verhaal moeten vertellen bij verschillende hulpverleners (55% - 85%). Dit werd ook door de Jeugdzorgbrigade gesignaleerd (2005a). Oplossingen waaraan hierbij gedacht kan worden hebben betrekking op een betere afstemming tussen hulpverleners, gebruik van elkaars informatie (onder andere door gebruik elektronisch clintdossier), et cetera. Clinten zijn ook over de snelheid minder tevreden. Over zorgvuldigheid en informatievoorziening zijn clinten meer tevreden. Zon 83% van de clinten in het vrijwillig kader is tevreden (goed/gaat wel) over de plek waarnaar men is verwezen door het BJZ. Bij de clinten in het niet vrijwillig kader is dit circa 60%. Ouders met een maatregel zijn minder tevreden dan de jongeren. Dit zijn enkele indicatoren voor de uiteindelijk beoogde resultaten met de ene toegang. Hieronder worden de belangrijkste knelpunten bij de ene toegang verder besproken.
Met de implementatie van het referentiewerkmodel is door BJZs een belangrijke basis gelegd voor een werkwijze zoals beoogd met de Wjz. Er zijn echter verschillende onderdelen die hierbij nog de nodige aandacht vragen, zoals casemanagement, reageren op signalen van derden, de indicatiestelling jeugd-GGZ en de samenwerking van het BJZ met het AMK , de Raad en het speciaal onderwijs.
Wat betreft het reageren op signalen derden (c.q. zorgmeldingen) lijkt het vooral van belang dat BJZs daar nadere voorstellen voor ontwikkelen en zorgen voor een zodanige implementatie in de eigen regio dat sprake is van duidelijkheid voor andere factoren.
Hierbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan een gezamenlijke voordeur voor de toegang en het AMK. Het onderwerp casemanagement wordt in deze slotbeschouwing bij het thema recht op zorg verder besproken.
Aanbeveling 1: Signalen derden (MOgroep)
Ontwikkel een nadere procedure voor het reageren op signalen derden (en zorgmeldingen). Zorg hierbij voor afstemming of organisatorische samenvoeging van de voordeuren van BJZ en AMK en een procedure die voor alle situaties helder is voor melders. Houd hierbij rekening met de mogelijkheden die de wet biedt met betrekking tot het uitwisselen van persoonsgegevens en de bescherming van de privacy van clinten.
Definieer de hiervoor vereiste competenties voor betrokken medewerkers en zorg dat zij beschikken over deze competenties.
De samenwerking met de Raad is nog niet optimaal. In het rapport Evaluatieonderzoek wettelijke regeling AMK (Baecke e.a., 2006a) is hierop uitgebreid ingegaan. Knelpunten met betrekking tot de Raad zijn de wachtlijsten maar ook dubbele rapportages. De implementatie van de resultaten van het programma Beter Beschermd kunnen leiden tot een verbetering van de samenwerking. Met name het advies om meer te denken en te werken in teams dan in ketens kan tot een verbetering in de samenwerking leiden.
Aanbeveling 2: Samenwerking tussen het BJZ en de Raad (Rijk, IPO, MOgroep, Raad)
Verbeter de samenwerking tussen het BJZ en de Raad door meer te redeneren vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de clint en meer te werken in teamverband.
De indicatiestelling voor de jeugd-GGZ is nog een belangrijk aandachtspunt, omdat hierbij nog te weinig sprake is van samenwerking. Een grote stroom van de toegang voor de jeugd-GGZ verloopt via de huisarts (80%), terwijl de BJZs hierover veelal geen informatie ontvangen. Ook in een recent door de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie Jeugdzorg uitgevoerd onderzoek werd geconstateerd dat een adequate en snelle toeleiding van het BJZ naar de jeugd-GGZ nog geen gemeengoed is en dat de onderlinge werkprocessen van BJZ en de jeugd-GGZ nog weinig complementair zijn ten opzichte van elkaar. De meeste BJZs geven na een relatief lang voortraject een globaal indicatiebesluit af, waarna jeugd-GGZ haar eigen intaketraject start (Inspectie, 2006).
Wellicht is onlangs een belangrijke stap gezet met het opstelling van een protocol voor de indicatiestelling bij jeugdigen met psychiatrische problematiek. Belangrijk is om de implementatie hiervan goed te begeleiden en te evalueren. Ook zullen er nadere afspraken gemaakt moeten worden over de toegang die via de huisartsen verloopt (zij-instroom) wat betreft onderwerpen als toegangscriteria en informatievoorziening om te kunnen komen tot n integraal overzicht van zorgbehoeften voor de jeugdzorg. Het streven is om de toegang tot de LVG op 1 januari 2008 formeel over te hevelen van het CIZ naar BJZs. Wanneer daarnaast de noodzakelijke maatregelen worden getroffen met betrekking tot de jeugd-GGZ en afstemming met het speciaal onderwijs zal er vanaf 2008 sprake kunnen zijn van n toegang en n integraal overzicht van zorgbehoeften. Dit laatste is een belangrijke voorwaarde om in de regios te komen tot n integraal beleid voor de jeugdzorg.
Aanbeveling 3: Verbetering toegang tot jeugd-GGZ en afstemming speciaal onderwijs (MOgroep, GGZ Nederland, provincies, zorgkantoren)
Begeleid en evalueer de implementatie van het voor BJZs en jeugd-GGZ bedoelde protocol voor de indicatiestelling bij jeugdigen met psychiatrische problematiek.
Maak nadere afspraken over de afstemming en informatie-uitwisseling tussen GGZ instellingen en BJZs. De zij-instroom van clinten via de huisarts behoeft hierbij speciale aandacht. De zij-instroom via de huisarts is nog veel groter dan bedoeld en nadere afspraken dienen te worden gemaakt met huisartsen over toegangscriteria en informatieuitwisseling.
Zorg voor een goede afstemming met de implementatie van de landelijke richtlijn integraal indiceren voor cluster 4 kinderen.
Voer aanbeveling 3 uit in samenhang met aanbeveling 4 (zie hierna).
Een ander zeer fundamenteel aandachtspunt voor de toegang betreft de betekenis van het indicatiebesluit in de praktijk. Dit betreft in feite de kern van de Wjz. Met name door zorgaanbieders wordt vaak getwijfeld aan deze betekenis. Niet altijd vormt het indicatiebesluit de basis voor het op te stellen hulpverleningsplan en/of vinden zorgaanbieders de kwaliteit van de indicatiebesluiten vaak niet goed. Kortom, hetgeen is gemplementeerd blijkt volgens vele zorgaanbieders (nog) niet goed te functioneren. Uiteraard dient bij deze ervaring van zorgaanbieders rekening gehouden te worden met het feit dat door het vormen van de ene toegang zorgaanbieders vaak ervaren dat zij minder flexibel kunnen opereren dan in het verleden en zeer kritisch zijn op de doorgevoerde veranderingen. Een gegeven is wel dat er uiteindelijk sprake zal moeten zijn van een betere benutting van elkaars informatie anders worden met de wet beoogde doelen niet gerealiseerd en komt dit de doelmatigheid ook niet ten goede.
Qua oplossing zijn hierbij volgens de onderzoekers drie belangrijke aspecten te onderscheiden. In de eerste plaats zal meer toegewerkt moeten worden naar een vraaggestuurde indicatiestelling (of functiegericht zoals in de AWBZ) zoals met de Wjz wordt beoogd. In de praktijk is het indicatiebesluit tot nu toe nog vaak aanbodgericht. Een meer functiegerichte indicatiestelling kan zorgaanbieders ook meer ruimte geven om zorg op maat te bieden. Een tweede aspect betreft de professionalisering en de standaardisering voor indicatietrajecten. Dit hangt nauw samen met het vorige punt. In de derde plaats zal in een vervolgfase bezien moeten worden of in een aantal situaties niet kan worden volstaan met lichtere of steekproefsgewijze indicatietrajecten. Ook in de AWBZ was bij de omlegging van de clintenstroom naar de ene toegang (RIO en thans CIZ) aanvankelijk sprake van relatief zware indicatietrajecten en nadat de clintenstroom was verlegd werd in tweede instantie meer gedifferentieerd in het indicatietraject naar gelang de bij aanmelding ingeschatte complexiteit van de vraag
Aanbeveling 4: Doorontwikkeling indicatiestelling jeugdzorg (MOgroep, VGN, CIZ en GGZ Nederland)
Ontwikkel een methodiek voor indicatiestelling waarbij bij aanvang van het traject wordt gedifferentieerd naar ernst van problematiek en sprake is van vraaggestuurde indicatiestelling. Een betere benutting van reeds bij voorliggende voorzieningen beschikbare informatie is hierbij een belangrijk aandachtspunt.
Bij de differentiatie wordt hierbij bedoeld eenvoudigere indicatietrajecten bij mildere problematiek en uitgebreidere trajecten bij ernstigere problematiek. Zo
mogelijk wordt hierbij ook gebruik gemaakt van (gedeeltelijke) toetsing achteraf (nadat behandeling is gestart). Dit laatste is bij een crisisplaatsingen al een
standaardprocedure.
Van belang is dat bij deze ontwikkeling nauw wordt samengewerkt tussen BJZs, zorgaanbieders en clinten.
Definieer bij de ontwikkelde methodiek de vereiste competenties voor betrokken medewerkers en zorg dat zij gaan beschikken over deze competenties.
Deze vierde aanbeveling en aanbeveling 1 en 3 sluiten aan op het project
Verbetering Indicatiestelling BJZ (VIB), dat door de samenwerkende BJZs binnen de MOgroep wordt uitgevoerd. Doel van dit project is om landelijk uniforme kwaliteitscriteria te ontwikkelen en om een vorm van indiceren te ontwikkelen waarbij rekening wordt gehouden met aard en ernst van problematiek. Verwacht wordt door de BJZs dat dit zal leiden tot een substantile verkorting van doorlooptijden in de toegang en een verdere beperking van de bureaucratie.
De manier waarop de indicatietrajecten en de daarbij behorende registratie wordt uitgevoerd is ook van grote betekenis voor de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie.
Goede informatie is essentieel voor sturing door provincies, zorgkantoren en Rijk. Indien geen goed bruikbare informatie voorhanden is, wordt het ook moeilijker om het recht op zorg te garanderen. Enerzijds is dit een kwestie van techniek (ICT-systemen), maar anderzijds is hiervoor een bepaalde werkwijze van belang. Tot nu toe beschikt men bij de toegang nog niet over een eenduidige systematiek van werken om de aard en ernst van problematiek en de zorgzwaarte uniform te classificeren. Hetzelfde geldt aan het einde van de keten wanneer het gaat om de doelrealisatie bij afronding van de hulpverlening en het functioneren van clinten daarna (thuis, school en werk).
Dit soort informatie is essentieel voor sturing en verantwoording en om recht op zorg te kunnen garanderen. Met name provincies en zorgkantoren geven aan deze informatie te missen om hun rol goed te kunnen vervullen. Tot nu toe heeft sturing door provincies en zorgkantoren vooral plaatsgevonden op basis van wachtlijstgegevens.
Belangrijk is dat deze financiers van jeugdzorg nadrukkelijker gaan sturen op de maatschappelijke impact (outcome) van de ingezette middelen en bij de financiering prikkels inbouwen die gericht zijn op realisatie van maatschappelijke effecten (onderste blok onderzoeksmodel). Tot nu toe hebben provincies voor de jeugdhulpverlening hier nog niet of nauwelijks vorm aan gegeven. Ook voor de AWBZ is vastgesteld dat hierbij nog onvoldoende sprake is van financile prikkels (Interdepartementale Beleidsonderzoek, 2006).
Aanbeveling 5: Inhoudelijke beleidsinformatie (IPO, ZN, MOgroep, GGZ-Nederland, VGN, Rijk, Raad en CIZ)
Evalueer de huidige beleidsinformatie en additionele sturingsinformatie van provincies en zorgkantoren qua inhoud en proces.
Ontwikkel op basis van de doorontwikkelde indicatiestelling (aanbeveling 4) en op basis van het principe sturen en verantwoorden op resultaat aangepaste voorstellen voor de sturingsinformatie.
Houdt hierbij nadrukkelijk rekening met goede indicatoren voor aard en ernst van problematiek bij instroom, clinttevredenheid, doelrealisatie bij uitstroom en functioneren van de clint in de samenleving daarna (outcome).
Zorg bij de ontwikkeling van de sturingsinformatie dat er sprake is van eenheid van taal voor de verschillende taken en deelsectoren binnen de jeugdzorg.
Er lag, zoals hiervoor aangegeven, bij de implementatie van de Wjz veel nadruk op protocollen en het maken van afspraken tussen partijen. Zeker in de beginfase van de implementatie was dit van belang om processen nader in te vullen en te stroomlijnen. In dit onderzoek komt duidelijk naar voren dat meer nodig is om tot een goed functionerende jeugdzorgketen te komen. Door de Jeugdzorgbrigade (2005a) is de nadruk op protocollen genoemd als bron voor bureaucratie. Protocollen zijn belangrijk maar teveel nadruk hierop heeft als risico dat men zich er ook achter gaat verschuilen. Naast professionaliteit en goede methodieken zijn een gezamenlijke focus van de ketenpartners op het gewenste eindresultaat voor individuele clinten en het nemen van de verantwoordelijkheid hiervoor belangrijke elementen. Een gezamenlijke focus op het gewenste eindresultaat voor de individuele clint is van belang om de transmissie tussen de schakels in de jeugdzorgketen traploos te kunnen laten verlopen.
Dit laatste is zeker noodzakelijk om te komen tot vloeiende overgangen in de keten.
Het nemen van verantwoordelijkheid is nodig op alle niveaus. Het geldt zowel voor de individuele medewerker met zijn zelfstandige professionaliteit als voor het middenmanagement en de directies/raden van bestuur van de organisatie (maatschappelijk ondernemerschap). Mensen en organisaties zoeken naar zekerheden.
De keerzijde hiervan is dat dit kan leiden tot nog meer regels en protocollen, terwijl men zelf juist moeite heeft met de reeds bestaande gedetailleerdheid en voorschriften van het Rijk en provincies en de gesignaleerde knelpunten grotendeels oplosbaar lijken te zijn binnen de huidige wettelijke kaders. Een cultuur waarbij het resultaatgericht managen en werken centraal staat is hierbij wenselijk. Het vergt een manier van communiceren, waarbij vooral het management het goede voorbeeld kan geven. Het gaat hierbij niet alleen om een aanpassing in uitvoerende organisaties, maar ook de andere partijen zoals Rijk en financiers, zullen een dergelijke cultuuromslag moeten maken. Bij het ontwikkelen van een dergelijke omslag is zeker ook de betrokkenheid van het Landelijk Clintenforum Jeugdzorg (LCFJ) gewenst.
Aanbeveling 6: Cultuuromslag naar resultaatgericht werken (MOgroep, GGZNederland, VGN, Raad, Rijk, IPO en LCFJ)
Een cultuuromslag naar meer resultaatgericht werken heeft niet alleen betrekking op uitvoerende organisaties in de jeugdzorg. Ook de andere actoren
als Rijk en financiers zullen vanuit hun positie in dezelfde lijn moeten meebewegen.
Ontwikkel een aanbod op het gebied van resultaatgericht werken. Hierbij kunnen verschillende middelen als scholing, werkbegeleiding en intervisie worden ingezet. Aandachtspunten bij deze verdere professionalisering van de jeugdzorg zijn in ieder geval: sturen en verantwoorden, werken in ketens en de clint - hulpverlener relatie.
Biedt dit aanbod aan voor alle partijen in de jeugdzorg.
9.4 Verschillende financieringsbronnen
In het onderzoek worden voor clinten in directe zin eigenlijk geen knelpunten
genoemd als gevolg van meerdere financieringsbronnen. In indirecte zin leiden
geconstateerde knelpunten mogelijk wel tot consequenties voor de clint doordat
uitvoerende organisaties in de praktijk soms minder flexibel zijn en minder goed
kunnen anticiperen om zorg op maat te bieden. Clinten zullen dit zelf minder snel in
direct verband brengen met de wijze van financiering.
Het feit dat de jeugdzorg wordt gefinancierd vanuit verschillende bronnen lijkt
verschillende knelpunten met zich mee te brengen. Vanuit het beleid bezien zijn het
ontbreken van een integraal overzicht over de jeugdzorg, hanteren van verschillende
regio indelingen door verschillende financiers en domeindiscussies het belangrijkste.
Voor een goed functioneren van de jeugdzorg is n financier voor de provinciale
jeugdzorg, LVG en jeugd-GGZ echter op dit moment geen essentile randvoorwaarde.
Belangrijker is om voor een integrale jeugdzorg te werken aan eenheid van
taal, afstemming van bekostigingseenheden, informatievoorziening en dergelijke.
Dit zijn wezenlijke basisvoorwaarden die van belang zijn voor verbetering van de
(integrale) jeugdzorg. Echter gezien de recent genomen politieke beslissing om
de jeugd-GGZ uit de AWBZ te halen en over te hevelen naar de Zvw (Zorgverzekeringswet)
is in het verlengde hiervan een verdere orintering op de financieringsbronnen
gewenst. En financieringsbron is niet vereist, maar uitbreiding van
het aantal bronnen (exclusief de justitile jeugdinrichtingen van twee naar drie) dient
te worden voorkomen.
Onlangs werd in Interdepartementaal Beleidsonderzoek (2006) geconcludeerd dat
delen van de AWBZ-zorg die verzekerbaar zijn en samenhang hebben met de
curatieve zorg, het beste onder de gereguleerde marktwerking van de Zvw kunnen
worden gebracht. Dit geldt niet zozeer voor de zorg voor gehandicapten en mensen
met een chronische psychische stoornis. Uitgaande van deze criteria is er dus wel
reden om de jeugd-GGZ over te hevelen naar de Zvw, maar voor de LVG is dat als
onderdeel van de gehandicaptenzorg niet zonder meer vanzelfsprekend. Hierbij
moet wel worden opgemerkt dat de LVG binnen de gehandicaptenzorg een specifiek
deelterrein betreft, waarbij frequenter sprake is van kortdurende behandeling.
Daarnaast wordt er tussen jeugd-GGZ en LVG samengewerkt in MultiFunctionele
Centra (MFCs) voor de behandeling van LVG-jeugdigen met een psychiatrische
stoornis. Tussen jeugd-GGZ en LVG is dus sprake van een zekere verwantschap.
De LVG heeft wat betreft de kerntaak inhoudelijk vooral ook een zeer nauwe
verwantschap met de provinciale jeugdzorg. Evenals de provinciale jeugdzorg heeft
de LVG, in het verlengde van haar kerntaak (behandelzorg gericht op gedragsproblematiek
bij licht verstandelijk gehandicapten), veel te maken met opvoedingsproblematiek.
Bij beide deelsectoren vormt de verblijfsfunctie daarnaast een zeer
wezenlijk element van het aanbod. De LVG heeft ook veel te maken met onder
toezichtstellingen en de besloten achtervang van de LVG heeft veel raakvlakken met
de civiele plaatsingen. De financiering van de civiele plaatsen wordt overgeheveld
van het ministerie van Justitie naar het ministerie van VWS en bedoeling is om deze
civiele plaatsen in de nabije toekomst toe te voegen aan de provinciale
doeluitkering.
Gezien de recente ontwikkelingen rondom de financiering van de jeugd-GGZ is het
wenselijk overheveling van de LVG vanuit de AWBZ naar de provinciale jeugdzorg
verder te onderzoeken. Tussen LVG en provinciale jeugdzorg is veel verwantschap
en met een dergelijke overheveling zou verdere versnippering van de financiering in
de jeugdzorg kunnen worden voorkomen.
Aanbeveling 7: Financiering (Rijk, IPO, MOgroep, GGZ Nederland en VGN)
Aanbevolen wordt te onderzoeken of de jeugd-LVG overgeheveld kan worden
naar de provinciale jeugdzorg. Hiermee lijkt integraal jeugdzorgbeleid het beste
gegarandeerd te kunnen worden.
Investeer de komende drie jaar in het bevorderen van basisvoorwaarden voor
een integrale jeugdzorg (zie ook aanbeveling 8). Dit is zowel bij n als
meerdere financiers voor de jeugdzorg van belang.
Neem over drie jaar bij de volgende evaluatie van de Wjz een definitief besluit
over de financiering. Op dat moment is er ook meer duidelijkheid over de
toekomst van de AWBZ en ervaring met Wmo en Zvw.
Een belangrijke basisvoorwaarde voor het werken met verschillende financieringsbronnen
voor de gehele jeugdzorg is dat wel sprake is van n toegang en n
integraal overzicht met betrekking tot de aard en omvang van de zorgvraag (zie
hiervoor). Tot nu toe hebben provincies en zorgkantoren hiervoor nog volstrekt
gescheiden informatiebronnen. Het betekent bijvoorbeeld ook dat wanneer een deel
van de toegang tot de jeugd-GGZ blijft verlopen via huisartsen het essentieel is dat
de informatie hierover systematisch terecht komt bij het BJZ. Van een inkoop voor
de jeugdzorg die is gebaseerd op een breed overzicht van de zorgvraag en een
goede afstemming tussen financiers is zeker nog geen sprake.
Voor de bedrijfsvoering ervaren uitvoerende partijen knelpunten om te moeten
werken met verschillende financiers. Zo heeft men te maken met verschillende
verantwoordingseisen, verschillende tarieven en verschillende registraties. Dit wordt
gezien als een belangrijke bron van bureaucratie. Wenselijk is daarom dat
verschillende financiers toewerken naar meer eenduidigheid op dit terrein. Dit lijkt in
principe haalbaar, omdat alle partijen in feite voor de nabije toekomst een meer op
resultaatgerichte bekostiging voorstaan. Financiers hebben deze eenduidigheid ook
nodig om hun inkoopbeleid nader gestalte te kunnen geven.
Voor de provinciale jeugdhulpverlening wordt op dit moment een nieuwe
bekostigingssystematiek ontwikkeld waarbij de indeling in drie functies (jeugdhulp,
observatiediagnostiek en verblijf) de basis vormt. Tarieven worden uitgedrukt per
uur clintcontact, per uur daghulp of per dag verblijf. De bekostiging in de AWBZ is
eveneens functiegericht en de bekostigingseenheden worden uitgedrukt per
clintencontact of per verpleegdag. Bij Diagnose Behandeling Combinaties (DBCs),
welke ook voor de jeugd-GGZ zullen worden doorgevoerd als basis voor bekostiging,
staat de relatie tussen enerzijds de zorgvraag en anderzijds de activiteiten en
verrichtingen centraal. Omdat voor elke activiteit of verrichting behorend bij een DBC
kan worden aangegeven uit welke AWBZ-functies deze is opgebouwd, passen de
systemen van DBC en functiegerichte bekostiging goed op elkaar.
Dit betekent dat in principe voor alle drie de verschillende bekostigingssystemen
(provinciale jeugdhulpverlening, AWBZ-functies en AWBZ-DBCs) ook een
basisregistratie (een registratie van activiteiten en verrichtingen bij een clint)
gebruikt kan worden of dat vanuit verschillende registraties (via een conversie)
gekomen kan worden tot goed te combineren overzichten. Van belang is wel dat de
betrokken partijen komen tot nadere afspraken op dit terrein. Het dient daarbij niet
alleen te gaan om afstemming wat betreft definities voor functies en bekostigingseenheden,
maar ook om afspraken over de gewenste sturingsinformatie (zie ook
aanbeveling 5) en aansluiting van de verschillende registratiesystemen. De BJZs
maken nu gebruik van IJ en in de AWBZ wordt gebruik gemaakt van het AZRsysteem.
Naast aandacht voor definities is aandacht nodig voor de taakverdeling tussen de
BJZs en de zorgkantoren met betrekking tot de zorgtoewijzing. In de AWBZ is de
afspraak dat het CIZ indiceert en het zorgkantoor toewijst. In de jeugdzorg wordt het
indiceren en het begeleiden van de clint bij het verzilveren van de zorgaanspraak
uitgevoerd door het BJZ. Van belang is dat over het toewijzen van of begeleiden
naar zorg tussen partijen nadere afspraken worden gemaakt, omdat dit nu in de
praktijk nog de nodige onduidelijkheid oplevert.
Aanbeveling 8: Afstemming provinciale jeugdhulpverlening en AWBZ-zorg (Rijk,IPO, ZN, MOgroep, GGZ- Nederland en VGN)
Zorg voor een nadere vergelijking en afstemming wat betreft de definities voor
functies en bekostigingseenheden tussen de provinciale jeugdhulpverlening en
AWBZ-zorg.
Maak afspraken over een gezamenlijke set met indicatoren voor sturing en
verantwoording (zie ook aanbeveling 5).
Zorg voor afstemming en maak afspraken over hoe om te gaan met betrekking
tot de toewijzingstaak (begeleidingstaak) van BJZs en zorgkantoren.
Het spreekt voor zich dat om de indicaties voor LVG en jeugd-GGZ via de BJZs te
laten verlopen het van belang is dat hiervoor bij BJZs de vereiste deskundigheid
beschikbaar is. Hiervoor zijn al de nodige initiatieven genomen. Dit is ook een
belangrijke reden voor het pas per 1 januari 2008 formeel overhevelen van de LVGindiceringen
naar de BJZs.
Het kabinet heeft besloten, conform de wens van de Tweede Kamer, de taken van
de zorgkantoren na 2009 onder te brengen bij individuele verzekeraars. De reden
hiervoor is dat zorgkantoren een regionale monopolie hebben die de ontwikkeling
naar een marktgerichte opzet in de weg staat. Het uiteindelijk verdwijnen van de
zorgkantoren maakt het er niet eenvoudiger op voor de provincies om te komen tot
een integraal overzicht van de behoeften aan jeugdzorg en een integraal jeugdzorgbeleid
per provincie of regio. Immers verzekeraars hebben primair een belang voor
hun verzekerden die in principe woonachtig zijn in geheel Nederland. De regio is
hieraan ondergeschikt. Wenselijk is dat deze ontwikkeling in het belang van een
goede jeugdzorg nauwgezet wordt gevolgd en zo nodig gekomen wordt tot nadere
afspraken tussen verzekeraars en provincies om het geschetste dilemma op te
lossen.
Aanbeveling 9: Toekomst zorgkantoren (Rijk, IPO en ZN)
Volg in de komende jaren de ontwikkeling van de overheveling van zorgkantoor
taken naar verzekeraars in het belang van en mogelijkheden voor een op de
regionale vraag naar jeugdzorg afgestemd aanbod.
Zorg, indien nodig, voor nadere afspraken tussen provincies en verzekeraars om
een adequate jeugdzorg op regionaal niveau te kunnen garanderen.
Om de sturing en verantwoording te kunnen laten verlopen zoals hierboven is
geschetst is een belangrijke voorwaarde dat wordt beschikt over een eenduidige
bekostigingssystematiek. Voor de provinciale jeugdzorg is de nieuwe bekostigingssystematiek
uitgesteld tot 1 januari 2008. Belangrijk is wel dat deze datum wordt
gehaald, omdat een deugdelijke bekostigingssystematiek een essentile basisvoorwaarde
is om het systeem zoals dat is bedacht met de Wjz ook praktisch te kunnen
laten verlopen. Transparantie, resultaatgerichte sturing en verantwoording en
dergelijke wordt pas goed mogelijk als er helderheid bestaat over de bekostigingseenheden.
De huidige bekostigingssystematiek in de jeugdzorg sluit hiertoe
onvoldoende aan bij de (huidige en gewenste) praktijk.
Aanbeveling 10: Nieuwe bekostigingssystematiek (Rijk, IPO en MOgroep)
Geef hoge prioriteit aan het doorvoeren van de nieuwe bekostigingssystematiek
voor de provinciale jeugdzorg.
Diverse partijen ervaren knelpunten in de aansluiting van jeugdzorg en volwassenenzorg.
Wettelijk gezien kan de zorg voor 18-plussers worden gecontinueerd als
deze voordien al zorg ontvingen. Met name huisvesting en dagbesteding vormen
voor uitbehandelde 18-plussers een knelpunt. Dit laatste wordt verder besproken bij
het onderwerp aansluiting voorliggende voorzieningen.
9.5 Recht op zorg
Het uitgangspunt in de Wjz is dat de positie van de clint te versterken is door meer
vraagsturing, voldoende middelen, casemanagement, clintenraden en vertrouwenspersonen.
Met name provincies en BJZs zijn van mening dat door de Wjz
de positie van de clint is versterkt. Ketenpartners focussen nadrukkelijker op het
clintperspectief. Hierbij doet zich in de praktijk echter nog wel een aantal knelpunten
voor, zoals onvoldoende samenwerking tussen partijen, gebrek aan
capaciteit en onvoldoende gedifferentieerd aanbod. Ook casemanagement wordt in
de uitvoering wel als een probleem ervaren.
De wachtlijsten en de relatief lange wacht- en doorlooptijden in de jeugdzorg tonen
aan dat het recht op zorg nog niet kan worden gegarandeerd. De tijd tussen
aanmelding bij het BJZ en start van de hulpverlening bij de zorgaanbieders was in
2005 gemiddeld bijna een half jaar met uitschieters naar boven en beneden. Circa
30% van de clinten in het uitgevoerde clintenonderzoek ervaart de snelheid
waarmee de hulp tot stand komt als slecht. Ongeveer 83% van de clinten in het
vrijwillig kader vindt dat men nu helemaal/deels de hulp krijgt die men nodig vindt. Bij
de clinten in het niet vrijwillig kader is dit ongeveer 75%. Helemaal tevreden over
de hulp die men nu krijgt is slechts ruim eenderde van alle clinten (32 - 45%).
Duidelijk is dat zeker niet in alle gevallen alle wensen van clinten kunnen worden
gehonoreerd. Er zal ook altijd rekening gehouden moeten worden met de
professionele inzichten. De cijfers tonen wel aan dat niet alleen de beschikbaarheid
van hulp, maar ook de kwaliteit van deze hulp nog een belangrijk verbeterpunt is.
In het voorjaar van 2006 zijn door het Rijk, provincies en de uitvoerende partijen
nieuwe initiatieven genomen om de wachtlijsten weg te werken. Extra middelen en
een doelmatige aanpak vormen hierbij de belangrijkste instrumenten. Naast
voldoende aanbod (kwantiteit) is ook de kwaliteit van het aanbod van belang om
recht op zorg te garanderen. BJZs geven wel aan dat men vaak moet kiezen voor
het next best aanbod. Daarnaast wordt echter ook aangegeven dat er (nog) veel
onduidelijkheid bestaat over het beste aanbod, omdat nog veel onbekend is over
de effectiviteit van het aanbod. Dit laatste is al eerder gesignaleerd en is ook mede
de reden geweest voor het Rijk om te starten met een effectiviteitprogramma
jeugdzorg.
Om het recht op zorg te kunnen garanderen is, zoals hiervoor werd aangegeven, het
onontbeerlijk dat beschikt wordt over adequate beleidsinformatie. Dit is noodzakelijk
om goed te kunnen inspelen op de zorgvraag van clinten. Voor zover deze
informatie nu al bruikbaar is, heeft dit vooral betrekking op de omvang van de
productie zoals aantal aanmeldingen, aantal indicatietrajecten en dergelijke. Over de
inhoud van de problematiek (aard en ernst) en het resultaat (doelrealisatie,
tevredenheid en sociaal functioneren) is geen systematische informatie voorhanden.
Dit wordt ook door uitvoerende instellingen, provincies en zorgkantoren gezien als
een belangrijke omissie voor sturing en verantwoording (zie aanbeveling 5).
Casemanagement is van belang in het kader van het verzilveren van (recht op) zorg
voor clinten. Geconstateerd moet worden dat dit tot nu toe nog onvoldoende
aandacht heeft gekregen bij de implementatie en dat over deze functie in het veld
bepaald nog geen consensus bestaat. Dit laatste heeft met twee aspecten te maken,
namelijk met de afweging in welke mate casemanagement in individuele situaties
relevant is en met de afstemming tussen de verantwoordelijkheden van de
eventuele casemanager (van het BJZ) en de zorgaanbieder met zijn medewerkers.
Achter de verschillende zienswijzen op de functie van casemanager schuilt mogelijk
een nog wezenlijker knelpunt betreffende de precieze rol van de BJZs binnen de
gehele jeugdzorgketen. Die rol werd vroeger breder opgevat in die zin dat het BJZ
door het bieden van licht ambulante hulp ook in staat zou zijn de druk op de
gendiceerde jeugdzorg te reduceren. Dit was echter weer moeilijker te verenigen
met de onafhankelijke rol als indicatiesteller. Daarom werd gekozen voor een
smaller BJZ. Nu ligt er voor BJZs veel nadruk op de uitvoering van indicatietrajecten.
Op deze manier wordt het BJZ als het ware gezogen in het uitvoeringsproces
en komt daardoor (onbedoeld) mogelijk minder toe aan de regierol (casemanagement
en informatievoorziening). Beide accenten zijn mogelijk binnen de
context van de Wjz. Het gaat hier meer om de invulling van hetgeen met de wet
wordt beoogd en de nadruk die op verschillende elementen wordt gelegd.
Het vergt een explicietere strategische beleidskeuze welke bezien kan worden in
samenhang met hetgeen bij de toegang werd aangegeven met betrekking tot het
onderwerp differentiatie van indicatietrajecten (aanbeveling 4).
Minder intensieve indicatietrajecten (of meer differentiatie naar gelang complexiteit
van de vraag) kan gedeeltelijk ook meer ruimte bieden voor invulling van de regierol
door het BJZ.
Aanbeveling 11: Positionering BJZ en casemanagement (Rijk, IPO, MOgroep, GGZNederland en VGN)
Maak een meer expliciete beleidskeuze omtrent de positie van het BJZ in de
jeugdzorgketen. Het gaat hierbij vooral om de juiste balans tussen indicatietaak
(toegang) en regierol (recht op zorg). Betrek hierbij ook de wijze waarop MEE
invulling geeft aan de functie casemanagement.
Kom van daaruit in overleg met zorgaanbieders tot een hanteerbare invulling vande functie van casemanagement.
9.6 Aansluiting voorliggende voorzieningen
Ongeveer de helft van de provincies is van mening dat de met gemeenten gemaakteafspraken hebben geleid tot een goed functionerende aansluiting. Gemeenten zijnhierover met 77% nog positiever. In de uitvoering komen echter met de aansluitingtussen lokale jeugdbeleid en provinciale jeugdzorg nog vele knelpunten naar voren.
De oorzaak hiervoor is wellicht vooral dat twee jaar geleden de keuze is gemaakt
voor het smaller BJZ; dus door de uitvoering van licht ambulante hulp niet meer tebeschouwen als een wettelijke taak voor BJZs. De daardoor lokaal ontstane leemtedoor het wegvallen van de licht ambulante hulp is nog duidelijk merkbaar. Met namedoor de informanten als politie wordt dit als een belangrijk knelpunt ervaren bij hetzoeken van hulp voor risicojongeren. Daarnaast is het gevoelen bij veel informantendat de verantwoordelijkheden van de gemeenten ten aanzien van het jeugdbeleid(te) vaag en (te) vrijblijvend is geregeld in wet- en regelgeving. De vijf functies in hetkader van het lokale jeugdbeleid (signalering, licht ambulante hulp, cordinatie vanzorg en dergelijke) zijn in de Wmo uitsluitend in de memorie van toelichtinggenoemd.
De BJZs geven geheel of gedeeltelijk invulling aan hun wettelijke aansluitingstaken
(advisering, deskundigheidsbevordering en contact onderhouden met voorliggendevoorzieningen). Ook door lokale voorzieningen wordt de uitvoering van dezeaansluitingstaken door het BJZ belangrijk gevonden. Vanuit de jeugdgezondheidszorgwordt bijvoorbeeld expliciet aangegeven dat niet alleen de deskundigheidsbevorderingdoor het BJZ van belang is, maar dat een belangrijk neveneffect hiervan
is dat men door deze activiteiten de mensen achter de voordeur van het instituut
BJZ beter leert kennen. Dit geeft vertrouwen en vindt men belangrijk voor een
constructieve samenwerking. Ook BJZs vinden dit belangrijk, maar het wordt alsheel arbeidsintensief ervaren. Zeker in provincies met veel (kleinere) gemeenten
doet zich hier een schaalprobleem voor. Tegelijkertijd wordt door deze kleinere
gemeenten aangegeven dat zij moeite hebben met het invullen van de hen
toebedachte regierol, omdat verschillende voor het lokale jeugdbeleid relevante
organisaties bovenlokaal functioneren. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aanjeugdgezondheidszorg (van GGD en thuiszorg), maatschappelijk werk, politie envoortgezet onderwijs. Veel informanten wijzen verder op het bestaan vanversnippering van het lokale aanbod en het inzetten van incidentele middelen metweinig structurele houvast.
Wat betreft de schaal is het voortgezet onderwijs voor de meeste BJZs haalbaar.
Men participeert in de meeste zorgstructuren die rondom het voortgezet onderwijsinmiddels zijn gevormd. BJZs zouden verder veel baat hebben bij een nadereordening van het lokale jeugdbeleid. Een mogelijkheid hierbij is bijvoorbeeld de doorde Inventgroep (Hermanns e.a., 2005) en bij de Operatie Jong (Van Eijk, 2006)geopperde suggestie om Centra voor Jeugd en Gezin te vormen. Dergelijke centra(exclusief de toegang tot de gendiceerde zorg) zou het voor BJZs vergemakkelijkenom een goede aansluiting te realiseren. Zon ordening is enerzijds een mogelijkeoplossing voor de ervaren lokale versnippering en draagt er anderzijds toe bij dat het
aantal lokale gesprekspartners voor het BJZ kleiner en overzichtelijker wordt. Dezeidee is niet in strijd met de huidige Wjz.
Een dergelijke ordening kan tevens bijdragen aan een betere communicatie tussenvoorliggende voorzieningen en de jeugdzorg. Nu wordt vanuit gemeenten envoorliggende voorzieningen aangegeven dat door het BJZ en zorgaanbieders vaak
te weinig wordt teruggekoppeld en dat bij de indicatiestelling door het BJZ te weinig
gebruik wordt gemaakt van reeds beschikbare informatie (bij bijvoorbeeld jeugdgezondheidszorg).
Met een betere lokale ordening kan zowel door de gemeenten
als de BJZs worden gewerkt aan een verbetering van de aansluiting. De benutting
van lokale informatie door het BJZ zal verder zeker kunnen verbeteren wanneer de verwijsindex en het elektronisch kinddossier volledig operationeel zijn.
Het versnipperde beeld van het lokale jeugdbeleid wordt niet alleen veroorzaakt
door de wijze waarop een en ander is georganiseerd, maar heeft zeker ook te
maken met vaak beperkte middelen om invulling te geven aan het lokale jeugdbeleid.
Zeker in kleinere gemeenten beschikt men vaak slechts over beperkte
formatie beleidsambtenaren om het lokale jeugdbeleid voor te bereiden. Voor de
uitvoering is men vaak ook afhankelijk van incidentele middelen en is men
nauwelijks in de gelegenheid om structurele activiteiten op te bouwen. Op dit
moment wordt met steun van het ministerie van VWS en Justitie het
Impulsproject
uitgevoerd in 50 gemeenten om nadere invulling te geven aan opvoed- en
gezinsondersteuning. Door een betere organisatie kan zeker doelmatiger worden
gewerkt, maar om met behulp van een sterk lokaal jeugdbeleid bij te dragen aan eenreductie van de druk op de provinciale jeugdzorg lijkt een meer structurele financileimpuls gewenst. Gezien de constatering dat het gemeentelijke jeugdbeleid tamelijkvrijblijvend is geregeld is het wenselijk om hierbij prikkels in te bouwen om te komentot goed beleid. De Wmo biedt hiertoe aanknopingspunten.
Aanbeveling 12: Versterking lokaal jeugdbeleid (Rijk, VNG en IPO)
Ontwikkel nadere voorstellen voor een betere ordening van lokaal aanbod. De
schaal, betrokken partijen en een adequate aansluiting op jeugdzorg zijn hierbij
belangrijke elementen.
Ondersteun vervolgens deze voorstellen voor ordening door het bieden van
voorlichting en begeleiding.
Onderzoek hoe en in welke omvang het beste gekomen kan worden tot een
structurele financile impuls voor het lokale jeugdbeleid. Zorg daarbij dat prikkelsworden ingebouwd om te komen tot goed beleid.
Niet alleen aan de voorkant van de jeugdzorg is een goede aansluiting tussen
lokaal jeugdbeleid en jeugdzorg van belang, maar ook aan de achterkant van de
jeugdzorg (bij uitstroom) is een goede aansluiting gewenst. Zeker bij uitbehandelde18-plussers, maar ook al bij 16 en 17 jarigen, doen zich bij uitplaatsing knelpuntenvoor. Regelmatig speelt hierbij het probleem dat een weg terug naar huis nietmogelijk is en dat geen geschikte huisvesting en dergelijke in de gemeentevoorhanden is. Zorgaanbieders zoeken in dergelijke situaties vaak ad-hoc naargeschikte oplossingen, maar vaak met weinig resultaat. Verstopping in de keten ishet gevolg hetgeen een zeer nadelige invloed heeft op de doelmatigheid.
Belangrijkis dat lokaal meer structurele voorzieningen worden gecreerd voor huisvesting,dagbesteding en dergelijke voor deze doelgroep. Het gaat om voorzieningenwaarmee een goede terugkeer naar de samenleving kan worden gefaciliteerd. Dejeugdzorg kan hierbij desgewenst zorgdragen door het bieden van tijdelijkebegeleiding (ambulante nazorg). In principe kunnen dergelijke voorzieningen ookbenut worden (aan de voorkant) om opname in een residentile instelling teverschillende partijen van belang. Gemeenten zijn hierbij de eerst aangewezen partijom de brug te slaan tussen zorg en wonen en om het initiatief te nemen partijenbijeen te brengen voor de vorming van dergelijke voorzieningen.
Aanbeveling 13: Voorzieningen voor 16-plussers (gemeenten, provincies, jeugdzorg, woningcoperaties en VROM)
Zorg dat lokaal voldoende voorzieningen beschikbaar zijn waarmee de uitstroom
van 16-plussers uit de jeugdzorg kan worden vergemakkelijkt.
Maak met betrokken partijen afspraken over hoe desgewenst tijdelijk
vervolgbegeleiding kan worden geboden aan uitgestroomde clinten vanuit de
jeugdzorg.
9.7 Aansluiting jeugdstrafrechtketen
Het evaluatieonderzoek was vooral gericht op de afstemming van het BJZ met de
strafrechtketen bezien vanuit de Wjz en niet vanuit het perspectief van het jeugdstrafprocesrecht.
Dit houdt in dat met name aandacht is besteed aan de preventieve
activiteiten van het BJZ en de afstemming van de jeugdreclassering met andere
onderdelen van het BJZ en minder aan de afstemming van de jeugdreclassering metde justitile partners.
Mede door de inbedding van de jeugdreclassering in de BJZs kunnen de provincieseen belangrijke rol gaan spelen in het tot stand brengen van een goede aansluitingtussen de jeugdzorg en de jeugdstrafrechtketen. Dit is tot nu toe echter nog in zeerbeperkte mate gebeurd. Een verklaring voor dit gegeven wordt gezocht in degeringe invloed die provincies denken te kunnen uitoefenen op de jeugdstrafrechtketen.
Het jeugdstrafrecht wordt inhoudelijk meer dan de jeugdzorg gedicteerd door
strakkere wetgeving. Waar het gaat om de aansluiting tussen zorgketen en strafketenin geval van zorgmeldingen uit de strafrechtketen is er echter zekerbeleidsruimte voor provincies op meer organisatorische gebied. Gestreefd kanworden om deze aansluiting op snit in te vullen voor de regionale of lokale situatie.
De provincie zou hierbij een rol kunnen vervullen door partijen bijeen te brengen ente stimuleren tot het ontwikkelen van gezamenlijk beleid.
Uit het evaluatieonderzoek komt naar voren dat de ervaringen in de samenwerkingtussen bijvoorbeeld het BJZ en de jeugdstrafrechtketen tussen regios wisselendzijn, hetgeen betekent dat, gegeven de context, partijen elkaar in een aantal regiosook goed weten te vinden en tot (bevredigende) samenwerkingsafspraken komen.
Er zijn dus zeker mogelijkheden om een goede aansluiting tussen beide ketens te
bevorderen. De diverse manieren waarop regionaal invulling is gegeven aan de
JCOs (Van Poppel, 2005) illustreert dat, naar gelang de regionale situatie en
voorkeuren, gekomen kan worden tot samenwerking.
De positie van het BJZ in relatie tot de jeugdstrafrechtketen is in feite heel complex.
Er kunnen zich diverse vervlechtingen voordoen tussen zorg in het vrijwillig,
civielrechtelijk en strafrechtelijk kader en afhankelijk van de situatie wordt het
casemanagement verzorgd door de toegang, de jeugdreclassering of de jeugdbescherming(Vedder, 2003). Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat de voor dergelijkesituaties noodzakelijke afstemming en samenwerking tussen de jeugdreclasseringen jeugdbescherming binnen het BJZ nog niet goed is geregeld.BJZs hebben een positiever beeld over de mate van afstemming tussen destrafrechtketen en de zorgketen dan bijvoorbeeld de politie en de Raad.
Knelpunten
die de politie ervaart bij de afstemming betreffen onderwerpen als gegevensuitwisseling,
hulp voor risicojongeren, wachttijden en bereikbaarheid buiten kantoortijden.
Knelpunten met betrekking tot de Raad zijn eveneens de wachtlijsten maar ook
dubbele rapportages. Informanten van de politie geven aan dat zij voor zorgmeldingen
de voorkeur hebben voor n voordeur bij het BJZ, zoals zij dat voor
strafzaken bij het OM hebben.
De aard van deze knelpunten in de aansluiting van het BJZ op zorgmeldingen vanuit
het strafrechtelijk kader duiden er op dat bepaalde processen in deze nog niet goed
zijn ingebed in het BJZ. Duidelijk is dat de aansluiting van de zorgketen met de
jeugdstrafrechtketen verbeterd kan worden en dat de integratie van de jeugdreclassering
in het BJZ verdere aandacht behoeft. Over de integratie van de jeugdreclassering
in BJZ wordt door de BJZs zelf aanmerkelijk positiever gedacht dan
bijvoorbeeld door de Raad. Recent is landelijk door het BJZ en politie een protocol
voor vroegsignalering en doorverwijzing en een zorgformulier opgesteld. Dit zal
zeker kunnen bijdragen aan oplossing van gesignaleerde knelpunten. Daarnaast
duiden de bevindingen op de noodzaak voor verdere professionalisering, niet alleen
bij het BJZ maar bijvoorbeeld ook bij de politie.
Voor het oplossen van aansluitingsknelpunten is het van belang dat partijen het
eens zijn over de te bereiken doelen en bereid zijn zowel op bestuurlijk als
uitvoerend niveau afspraken te maken om tot verdere verbetering in de
samenwerking te komen. Ook in het kader van Beter Beschermd en Jeugd terecht is
dit geconsta-teerd.
Aanbeveling 14: Aansluiting jeugdstrafrechtketen (Rijk, IPO, MOgroep, Raad en
politie)
Verbeter binnen de BJZs de samenhang tussen de verschillende afdelingen,
omdat dit voor externen regelmatig verwarring oplevert en benut deze
samenhang ook voor een efficinte communicatie met de JCOs in de regio.
Verbeter de samenwerking tussen BJZ en de Raad door meer te denken en te
handelen vanuit gedeelde te bereiken doelen, onderlinge afstemming in de
operationele praktijk en het maken van managementafspraken als het gaat om
clinten in de strafrechtketen die ook zorg behoeven.
Richt de indicatietrajecten voor clinten jeugdreclassering minder bureaucratisch
in (zie ook aanbeveling 4).
Ontwikkel voor provincies voorbeeldvarianten waarmee de aansluiting tussen de
zorgketen en strafrechtketen kan worden verbeterd.
9.8 Zorg bij meervoudige problematiek
Ongeveer 0,5% tot 1% van het totale aantal gezinnen behoort tot de categorie multiprobleemgezinnen.
Deze gezinnen hebben te kampen met een combinatie van
problemen varirend van opvoedingsproblemen tot schulden. Hierdoor hebben zij te
maken met verschillende instanties en professionals. Door verschillende incidenten
bleek dat deze professionals vaak niet op de hoogte waren van elkaars werkzaamheden,
waardoor afstemming en samenwerking achterwege bleef. Geconstateerd
werd dat het rondom deze gezinnen ontbrak aan cordinatie van zorg. Naar
aanleiding daarvan besloot de overheid enkele pilots te starten ter nadere invulling
van de begrippen cordinatie van zorg en gezinscoaching.
Op basis van de resultaten van pilots in Limburg en Gelderland heeft de staatssecretaris
van VWS haar standpunt bepaald. Cordinatie van zorg is een begrip dat
gebruikt wordt als verschillende hulpverleners met betrekking tot een gezin komen
tot n plan en n team. Gezinscoaching is een taak die door een professional, die
het vertrouwen van het gezin heeft, wordt uitgevoerd en die doorzettingsmacht heeft
(de bevoegdheid om dingen te regelen). Deze persoon wordt alleen ingezet bij
gezinnen waar het opgroeien van kinderen in het geding is en waarbij meerdere
hulp- en dienstverleners betrokken zijn in verband met meerdere problemen.
Sommige van deze gezinnen zijn door een tijdelijke samenloop van omstandigheden
in de problemen gekomen. Door een goede organisatie van een passend aanbod
kunnen deze gezinnen na enige tijd de draad zelf weer oppakken. Andere gezinnen
zullen vermoedelijk blijvend aangewezen zijn op hulpstructuren op het terrein van
wonen, werken en zorg.
De helft van de provincies en ongeveer 60% van de gemeenten heeft aangegeven
(nog) geen beleid te voeren ten aanzien van zorg voor multi-probleemgezinnen. Uit
het evaluatieonderzoek blijkt ook dat ongeveer de helft van de BJZs afspraken heeft
met andere partijen over signalering en cordinatie van zorg. De andere helft heeft
dergelijke afspraken dus nog niet. Mogelijk heeft men ook de resultaten van de
experimenten en standpuntbepaling van het Rijk afgewacht. Wenselijk is nu dat
tussen partijen tot nadere afspraken wordt gekomen. Belangrijke organisaties hierbij
zijn het BJZ en het AMW maar ook gemeentelijke diensten en woningcoperaties.
Aanbeveling 15: Cordinatie van zorg en gezinscoaching (provincies en gemeenten)
Ontwikkel (in het verlengde van de ervaringen in uitgevoerde experimenten en
de recente standpuntbepaling van het Rijk) lokaal/regionaal beleid ten aanzien
van de cordinatie van zorg voor multi-probleemgezinnen en maak hierover met
betrokken partijen heldere afspraken.
Verschillende informanten hebben in dit kader oplossingen genoemd.
Voorbeelden
hiervan zijn de sociale teams die in verschillende gemeenten actief zijn en het
Groningse protocol ketenzorg voor multi-probleemgezinnen. Sociale teams worden
in verschillende grote steden en onder andere in de provincie Friesland ingezet ter
ondersteuning van multi-probleemgezinnen. Het Groningse protocol behelst
afspraken tussen de gemeente en twintig instellingen met betrekking tot multiprobleemgezinnen.
De kern wordt gevormd door een centraal cordinatiepunt en
een cordinatiegroep bestaande uit de GGD, het BJZ, gemeentelijke diensten (OCWen SOZAWE) en het AMW.
9.9 Tot slot
Belangrijk is om op deze plaats nogmaals op te merken dat dit evaluatieonderzoek
naar de Wjz relatief kort nadat de wet van kracht is geworden, is uitgevoerd. Dit is
ook bewust gedaan. Doel van het evaluatieonderzoek was niet om te oordelen,
maar om zo spoedig mogelijk zicht te krijgen op de werking van de Wjz als systeem
en eventuele fundamentele knelpunten, zodat hierop snel kan worden geanticipeerd.
Geconcludeerd kan worden dat in dit evaluatieonderzoek geen fundamentele
knelpunten naar voren zijn gekomen die nu om aanpassing van de Wjz vragen. Wel
is een groot aantal knelpunten geconstateerd die om nieuwe beleidsinitiatieven en -
maatregelen vragen om de met de wet beoogde beleidsdoelen te kunnen realiseren.
Gesignaleerde knelpunten zijn in een aantal gevallen zeer fundamenteel, maar zijn
in principe oplosbaar binnen de kaders van de Wjz. Nader onderzoek en besluitvorming
met betrekking tot de financiering van de LVG dient nog wel plaats te
vinden. Op hoofdlijnen kan worden geconcludeerd dat het systeem zoals vormgegeven
met de Wjz bruikbaar lijkt te zijn om de gestelde doelen te realiseren. Er zijn
nu geen contra-indicaties geconstateerd. Een aantal van de opgestelde aanbevelingen
zijn zeer basaal en geven aan dat in feite een doorontwikkeling van de
sector noodzakelijk is om het met de Wjz geschetste systeem te kunnen laten
functioneren. Uiteraard zal nadat de aanbevolen verbeteringen zijn doorgevoerd bij
de voorgenomen evaluatie van de Wjz na vijf jaar definitief moeten worden
geoordeeld over de werking van de wet.
De aard en omvang van de opgestelde aanbevelingen kan de vraag oproepen of wij
hiermee wel op de goede weg zijn en of een stelselwijziging toch niet meer voor de
hand ligt. Op basis van dit evaluatieonderzoek is er geen reden om een wetswijziging
aan te bevelen ter oplossing voor de gesignaleerde knelpunten. Om de
gestelde doelen met de Wjz via een ander stelsel of wetswijziging te realiseren
zouden wij geconfronteerd worden met in essentie dezelfde problematiek als nu het
geval is. De reden hiervoor is dat de problematiek meer te maken heeft met de
noodzakelijke (door)ontwikkeling van de sector jeugdzorg dan met de wet als
zodanig. Deze doorontwikkeling is nodig, omdat de samenleving vraagt om een
transparante, effectieve en efficinte manier van werken waarbij de clint centraal
staat. Ook bij een ander stelsel of aangepaste Wjz zouden dezelfde fundamentele
knelpunten, zoals nu geconstateerd, naar voren komen.
Gezien de aard en omvang van de opgestelde aanbevelingen op basis van dit
evaluatieonderzoek en de gewenste afstemming met ander recent uitgevoerd
onderzoek door bijvoorbeeld de Inspectie Jeugdzorg, de Jeugdzorgbrigade en de
Operatie Jong is het van belang te zorgen voor landelijke regie om een en ander
gecordineerd te laten verlopen.
Aanbeveling 16: Verbeterplan en afstemming (Rijk, IPO, MOgroep, GGZ-Nederland,
VGN, VNG, Inspectie Jeugdzorg, Landelijk Clintenforum Jeugdzorg)
Continueer de Stuurgroep Jeugdzorg voor de landelijke afstemming en
begeleiding van de aanbevolen veranderingen.
Stel op basis van de aanbevelingen in dit onderzoek en andere recent
verschenen rapporten over de jeugdzorg een integraal verbeterplan voor de
jeugdzorg op.
Zorg voor een zodanige fasering in dit verbeterplan dat alle gewenste
veranderingen zijn doorgevoerd voor de volgende brede evaluatie van de Wjz in
2009.
Bijlage 1 De onderzoeksvragen
1. Draagt het bureau jeugdzorg als een toegang tot de jeugdzorg bij aan een betere aansluiting in de keten
a. Wat is de stand van zaken in de uitvoering/zijn de bureaus adequaat ingericht?
Hoe verloopt de integratie van de toegang tot de j-GGZ? En de inpassing van
jeugdbescherming en jeugdreclassering? Hoe werkt de incentive-structuur rond
de indicatiestelling uit?
b. Leidt de ene toegang ertoe dat kinderen en ouders minder van het kastje naar
de muur worden gestuurd?
Is er sprake van een integrale afweging van de behoefte aan zorg, dat tot
uitdrukking komt in een samenhangend indicatiebesluit?
Weten het AMK (onderdeel van het bureau jeugdzorg) en het bureau jeugdzorg
elkaar snel te vinden zodat tijdig het traject tot zorg start? En hoe verloopt de
samenwerking tussen Raad voor de kinderbescherming en bureau
jeugdzorg/AMK?
Wat is de bijdrage van de integratie van de jeugdbescherming en
jeugdreclassering in het bureau jeugdzorg aan de totstandkoming van
samenhangende zorg aan de clint?
c. Is er sprake van onnodige bureaucratie in het traject van indicatiestelling voor
medewerkers en clinten? Op welke aspecten is vereenvoudiging mogelijk?
d. Wat merken de bureaus jeugdzorg van het feit dat zij gefinancierd worden voor
twee departementen: VWS en Justitie?
e. Welk beleid hebben de provincies gevoerd ten aanzien van het functioneren van
het bureau jeugdzorg? Wat zijn de ervaringen van de provincie met (wetgeving
ten aanzien van en de implementatie door) bureau jeugdzorg en AMK?
f. Op welke wijze heeft het Rijk bijgedragen aan de verbetering van de toegang tot
de jeugdzorg/op welke wijze zijn de noodzakelijke randvoorwaarden ingevuld?
2. Hoe werken de verschillende financieringsbronnen achter het loket van het bureau jeugdzorg uit in
de praktijk (provinciaal gefinancierde jeugdzorg, AWBZ gefinancierde jeugdzorg (j-GGZ en LVG) en JJIs)
a. Komt er tijdig een samenhangend en integraal zorgaanbod tot stand voor de
clint? Zou er sprake zijn van beter afgestemde zorg als sprake was van een
financieringsbron?
b. Wat merkt de clint van de verschillende financieringsbronnen? Heeft de clint
hier nadelen van? Welk deel van de clinten heeft te maken met meerdere
financieringsbronnen?
c. Hoe verloopt de aansluiting tussen jeugdzorg en volwassenenzorg?
d. Hoe verloopt het overleg tussen provincies, zorgkantoren/GGZ-instellingen,
gemeenten en het ministerie van Justitie (JJIs) over een goede aansluiting en
integrale zorg c.q. wat is hun bijdrage aan de totstandkoming van integrale zorg?
e. Wat is de invloed van de verschillende financieringsbronnen op bureaucratie?
f. Hoe pakt de provincie zijn rol op als het gaat om het tot stand brengen van een
samenhangend en integraal aanbod aan zorg in de provincie? Wat is de
toegevoegde waarde van de provincie bij het realiseren van een goede
aansluiting? Wat zijn de ervaringen van de provincie en de zorgkantoren met de
verschillende financieringsbronnen?
g. Op welke wijze heeft het Rijk bijgedragen aan een betere aansluiting van de
verschillende financieringsbronnen?
3. Hoe wordt invulling gegeven aan het recht op jeugdzorg?
a. Is in de praktijk sprake van recht op jeugdzorg voor de clint?
b. Is de positie van de clint versterkt door het recht op jeugdzorg?
c. Wat zijn de gevolgen voor bureaucratie van het recht op jeugdzorg?
d. Wat zijn de wacht- en doorlooptijden van bureau jeugdzorg, AMK en
zorgaanbod? Welke inspanningen hebben de provincies gepleegd om de wachten
doorlooptijden bij bureau jeugdzorg, AMK en zorgaanbod terug te dringen?
e. Wat zijn de ervaringen van de provincie met het recht op jeugdzorg?
f. Op welke wijze heeft het Rijk bijgedragen aan het realiseren van het recht op
jeugdzorg?
4. Hoe verloopt de aansluiting met de lokale voorzieningen
a. Hoe pakken de gemeenten het preventieve jeugdbeleid voorafgaand aan de
jeugdzorg op?
b. Hoe geeft het bureau jeugdzorg invulling aan de zogenoemde aansluitingstaken
(deelname aan netwerken, deskundigheidsbevordering voorliggende
voorzieningen)? Draagt dit bij aan een betere aansluiting tussen het
gemeentelijk jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg?
c. Hoe werkt de afbouw van de gemeentelijke taken door bureau jeugdzorg uit?
Welke taken worden afgebouwd?
d. Is sprake van een goed afgestemde zorg/van een sluitende aanpak? Zijn de
verantwoordelijkheden helder en zijn gemeenten en provincies hiervan op de
hoogte?
e. Weet de clint waar hij moet zijn voor hulp en advies/wordt hij niet heen en weer
(terug) verwezen? Geldt dit ook voor de verwijzers (als politie)?
f. Maakt het bureau jeugdzorg bij de indicatiestelling gebruik van informatie van
voorliggende voorzieningen? Draagt dit bij aan een efficinter werkproces.
g. Hoe verloopt het overleg tussen provincies en gemeenten over een goede
aansluiting? Wat is de toegevoegde waarde van de provincie bij het realiseren
van een goede aansluiting? Wat zijn de ervaringen van gemeenten en
provincie?
h. Op welke wijze heeft het Rijk bijgedragen aan een betere aansluiting tussen het
lokale jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg?
5. Hoe verloopt de aansluiting met de jeugdstrafrechtketen
a. Hoe gaat bureau jeugdzorg om met zorgmeldingen vanuit jeugdstrafrechtketen
(politie, OM, Raad). Kan het bureau jeugdzorg hierop altijd met de gewenste
snelheid reageren?
b. Hoe is de samenwerking vanuit bureau jeugdzorg met organisaties in de
strafrechtketen georganiseerd? Worden de risicojongeren in de strafketen in
voldoende mate gesignaleerd. Is er voldoende afstemming tussen de invulling
van het straftraject en het zorgtraject?
c. Verloopt het samenspel tussen Raad van de Kinderbescherming en het bureau
jeugdzorg in het kader van de casusregie van de Raad van de
Kinderbescherming effectief en efficint? Zijn de in dit kader opgestelde
protocollen werkbaar en efficint?
d. Is er sprake van onnodige bureaucratie ingeval van indicatiestelling voor zorg
aan een clint die in het kader van de uitvoering van jeugdreclassering of
STP/nazorg wordt geboden?
e. Hoe verloopt het overleg tussen provincies en de Raad voor de
Kinderbescherming teneinde de behoefte aan de uitvoering van taken van het
bureau jeugdzorg te kunnen vaststellen en gegevens te verkrijgen voor de door
de jeugdzorg te subsidiren zorg en afspraken met lokale voorzieningen?
f. Wat zijn de ervaringen van de provincie?
6. Hoe verloopt de zorg aan gezinnen met meervoudige problemen
a. In welke mate is onder gemeentelijke en provinciale regie voorzien in cordinatie
van zorg/gezinscoaching?
b. Leidt cordinatie van zorg/gezinscoaching ertoe dat er betere regie is op de hulp
aan multi-probleemgezinnen/dat de hulp in samenhang wordt aangeboden?
c. Is bij de hulp aan multi-probleemgezinnen sprake van onnodige bureaucratie (voor clinten en medewerkers)?
d. Wat is de rol van de provincie en het Rijk bij het realiseren van gezinscoaching?
Wat zijn de ervaringen van de provincie?
Bijlage 2 Geraadpleegde documenten
Baecke, J.A.H., P.J.J. Bremmer en M.H. Glas. Evaluatieonderzoek wettelijke
regeling AMKs. BMC, Leusden, 2006a
Baecke, J.A.H., P.J.J. Bremmer en M.H. Glas. Evaluatie van de Wet op de
jeugdzorg en AMKs: werkwijze en vragenlijsten. BMC, Leusden, 2006b
Beemer, F. e.a. Gemeentelijke regie in de jeugdketen. Berenschot, Utrecht 2006
Beek, F. Van. Op de grens tussen bemoeizucht en zorg. Wesp Jeugdzorg, Voorhout
2006
Beleidsinformatie jeugdzorg 2004. Periode 1 januari 2004 tot en met 31 december
2004, augustus 2005
Bos, J. Experiment Gezinscoaching Gelderland, eindrapport. Spectrum, Arnhem
2005
Ceelen, T. Wetenschap staat soms lijnrecht tegenover intutie. Perspectief, nr. 6
(2005) 7-9
Ceelen,T. Jeugdzorg moet worden afgedwongen bij civiele rechter, staat nu vast.
Perspectief nr. 3 (2006) 8-9
Diephuis, K. e.a. Eindrapportage Harmonisatie Indicatiestelling
Jeugdzorg - Speciaal onderwijs - AWBZ-zorg. Conceptrapport. Partners in
Jeugdbeleid, mei 2006
Eijck, SRA van. Sturingsadvies deel 1: Koersen op het kind. Projectbureau Operatie
Jong, Den Haag, mei 2006
Heezen, M. Limburg sluit experiment met gezinscoach af. Perspectief nr. 5 (2005)
12-13
Hermanns, J. e.a. Helpen bij opgroeien en opvoeden: eerder, sneller beter. Julius
Centrum, Utrecht, september 2005
Inspectie Jeugdzorg. Crisis, wat nu? Landelijk onderzoek naar de kwaliteit van het
handelen van de bureaus jeugdzorg in Nederland bij clinten in acute crisis. Utrecht,
december 2005
Inspectie voor de Gezondheidszorg/Inspectie Jeugdzorg. Toegang naar jeugd-GGZ
kan sneller en beter. Thematische toezichtronde samenwerking BJZ jeugd-GGZ.
Amsterdam/Utrecht, september 2006
Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO). Toekomstige AWBZ, eindrapportagevan de Werkgroep organisatie romp AWBZ. Den Haag 2006
Interregionaal Platform Noordoost Nederland. Visiedocument en werkproces.
Vroegsignalering en doorverwijzen, mei 2005
Jeugdzorgbrigade. Eerste voortgangsrapportage jeugdzorgbrigade, maart 2005a
Jeugdzorgbrigade. Tweede voortgangsrapportage jeugdzorgbrigade, oktober 2005b
Jeugdzorgbrigade. Eindrapport, juni 2006
Klever, C.G.E. Inventarisatie aansluiting jeugdbeleid-jeugdzorg. Dordrecht, februari
2005
Konijn, C, e.a. Betere toegang tot zorg en speciaal onderwijs voor jeugdigen met
een lichte verstandelijke beperking. Eindrapport van de LVG-pilots. NIZW Utrecht,
december 2004
Lieshout, M. van. Limburg presenteert resultaten experiment gezinscoaching. 0/25
(2005) 16-17
Ministerie van Justitie. Brief Tweede Kamer der Staten Generaal. Den Haag,
6 april 2006
Ministerie van Justitie. Beter Beschermd. Programma voor een effectieve en
efficinte jeugdbescherming. Den Haag, september 2005
Ministerie van Justitie. Jeugd Terecht. Den Haag, 2002
Ministerie van VWS. Aanpak wachttijden jeugdzorg. Brief Tweede Kamer. Den
Haag, 20 maart 2006
Ministerie van VWS. Elektronische kinddossiers en verwijsindex. Brief Tweede
Kamer. Den Haag, 2006
Ministerie van VWS. Indicatiestelling voor jeugdigen met psychiatrische
problematiek. Brief Stadsgewest Haaglanden. Den Haag, 2005
Ministerie van VWS. Relatie jeugdzorg - LVG zorg. Brief Tweede Kamer. Den Haag,
juni 2005
Ministerie van VWS. Voortgangsbericht jeugdzorg. Brief Tweede Kamer. Den Haag,
januari 2006
Ministerie van VWS. Wachtlijsten jeugdzorg. Brief Tweede Kamer. Den Haag,
13 maart 2006
Ministeries van VWS en Justitie. Landelijk beleidskader jeugdzorg 2005 tot en met
2008. Den Haag, september 2004
Ministeries van VWS en Justitie, het IPO en de MO-groep. Monitor vraag- en
doelmatigheidsontwikkeling Jeugdzorg. Concept, 23 februari 2006
MO-groep en Raad voor de Kinderbescherming. Landelijk toetsingskader voor de
regionale samenwerkingsafspraken tussen Bureau Jeugdzorg en de Raad. Utrecht,
2004.
Nijhof, R. Brief met betrekking tot evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg. Raad
voor de Kinderbescherming. Utrecht, 30 mei 2006
Poppel, J.W.M.J. van, e.a. Evaluatie Justitieel Casusoverleg. IVA, Tilburg,
november 2005
Provinciale beleidskaders 2005 tot en met 2008
Provinciale uitvoeringsplannen 2005 en 2006
Provincie Limburg. Gezinscoaching: cordinatie van zorg aan multiprobleemgezinnen.
De oogst van twee jaar experimenteren in Limburg. Maastricht,
2005
Slot, N.W. Bescherming in ontwikkeling. De evaluatie van de methodische
vernieuwing in het kader van het Deltaplan Kwaliteitsverbetering Gezinsvoogdij. PI
Research, Duivendrecht, december 2004
Troisfontaine, S. Recht op zorg met recht een zorg. Bureau Jeugdzorg in spagaat
door verschillende rollen. Ned. Tijdschrift voor Jeugdzorg (2005) 208 - 212
Vedder A.E. De positie van Bureau Jeugdzorg in relatie tot de jeugdstrafrechtketen.
ES&E, Den Haag, december 2003
Weerd, M. de & P.J. Krooneman. Opvoed-, opgroei- en gezinsondersteuning in
gemeenten. Regioplan, Amsterdam, augustus 2004
Wet op de jeugdzorg. Staatsblad, juli 2004 (nr. 306)
Wet op de jeugdzorg. Wijziging van de Wet op de jeugdzorg (herstel van enige
onvolkomenheden). Memorie van toelichting. Tweede Kamer, 29822, oktober 2004
Wet op de jeugdzorg. Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg. Staatsblad,
december 2004 (nr. 703)
Zijden, Q. Van de & K. Diephuis. Protocol indicatiestelling jeugdigen met
psychiatrische problematiek. Partners in Jeugdbeleid, maart 2006
Bijlage 3 Specificatie respons
Informanten Vragenlijst verzonden
Vragenlijst ontvangen
Respons (%)
Interview
BJZ, algemeen
BJZ, AMK
Provincies
Zorgkantoren
Raad
Politie
Gemeenten
Subtotaal
Aanbieders
Jeugdhulpverlening
LWIs
JJIs
Jeugd GGZ
LVG
Overig
Subtotaal109
Clinten
Ouders
Jongeren
Subtotaal
Rijk en sleutelfiguren*
Subtotaal
Totaal 580 385 66 104
* VWS, Justitie, onderwijs, maatschappelijke werk, jeugdgezondheidszorg, kinderrechters en OM
Bijlage 4 Begeleidingscommissie en informanten
Begeleidingscommissie
Mevrouw D. Baerends, BJZ Utrecht/MOgroep
H. Bijkerk, OCK Het Spalier/MOgroep
P. Bonke, IPO
Mevrouw C. Brekelmans, GGZ Nederland
. Bruijn, Inspectie Jeugdzorg
Mevrouw M. Drewes, Ministerie van VWS
Mevrouw N.J. Epker-Laverman, Ministerie van Justitie
Mevrouw J. Goedemans, Ministerie van VWS (secretaris)
G. van Harten, AMK Gelderland
A.P. van den Hoek, ZN
T. Klijn, MOgroep
P. Lankhorst, Landelijk Clintenforum Jeugdzorg
P. Levenkamp, Ministerie van Justitie
J. van Leijenhorst, VNG
P. Nieuwenhuysen, Provincie Gelderland
R. Nijhof, Raad voor de Kinderbescherming
Mevrouw G. Tielen, Ministerie van VWS
J. Visscher, VGN
Contactpersonen ministeries
Mevrouw N. Jonkers, Ministerie van Justitie
Mevrouw Y.Wijnands, Ministerie van VWS
Clinten
Met behulp van de bureaus jeugdzorg zijn 300 clinten geselecteerd. Elk BJZ heeft 20 clinten schriftelijk benaderd welke gelijkelijk verdeeld waren over enerzijds ouders en jongeren en anderzijds clinten in het vrijwillig kader en clinten in het niet vrijwillig kader.
Genterviewden bij bureaus jeugdzorg
Noord-Brabant (J. Koster)
Limburg (J. Verbugt)
Utrecht (mevrouw D. Baerends)
Rotterdam (mevrouw J. Vermeer)
Zeeland (mevrouw C. Mobach)
Noord-Holland (E. Lemstra en mevrouw I. Degen)
Overijssel (M. Dirksen)
Drenthe (C. Wierda)
Friesland (J. Sprokkereef, K. van Heyden, mevrouw P. Travaille en F. Geurts)
Flevoland (mevrouw G. Bouman, H. Hagen en H. van Oort)
Gelderland (J. Lomans en L. Euser)
Groningen (mevrouw A.G. Wolbert)
Amsterdam (W. Janssen)
Haaglanden (B. Timman)
Zuid-Holland (mevrouw I. Jager)
Genterviewden bij AMKs
Den Haag (P. Baeten)
Amsterdam (M. Dinkgreve en mevrouw L. Vermeer)
Drenthe (mevrouw J. Wiggerink)
Friesland (mevrouw R. Tolsma)
Gelderland (G. van Harten)
Noord-Holland (R. Bonnet)
Flevoland (H. Hendriks)
Zuid-Holland (H. Goos)
Groningen (mevrouw M. Meester)
Overijssel (H. Tijs)
Noord-Brabant (H. Schoenmakers)
Limburg (mevrouw K. Hermans)
Utrecht (mevrouw B. Hillebrandt)
Rotterdam (A. van der Lans)
Genterviewden bij Raad voor de Kinderbescherming
Friesland (J. Hoekstra)
Dordrecht (H. Ramstijn)
Almelo (mevrouw P. Verstegen)
Den Haag (D. Lont)
Eindhoven (mevrouw A. Verbraak)
Genterviewden bij zorgaanbieders
Pactum (B. Wichman)
Commujon LSG (mevrouw L. Rouwhorst)
Stichting Trivium (H. Krachting)
Base Groep (P. Gerards en J. Dusseljee)
William Schrikker Groep (K. Verwey)
Teylingereind (R. de Bruin)
Accare, locatie Groningen (A. Rietveld)
De Bascule, Academisch Centrum voor Kinder- en jeugdpsychiatrie (H. van Leeuwen)
RIAGG IJsselland, afdeling jeugd ( J. Ester)
de Jutters, centrum voor Jeugd-GGZ Haaglanden (L. Bedaux)
OZC/Amstelmonde (P. van Gerven)
De Bruggen (mevrouw C. Bogens)
Kwadrant/regio Emaus (G. Bos en mevrouw B. Wienands)
Dreei (mevrouw J. Schilderinck)
Lindenhof (L. Koppejan)
Fentrop de Widdonck/TGV (M. Brabers)
Genterviewden bij provincies
Groningen (K. Sikkema, ambtenaar)
Friesland (J. Ploeg)
Drenthe (mevrouw A. Haarsma)
Overijssel (G. Ranter)
Gelderland (J. Esmeijer)
Flevoland (J. Bos)
Utrecht (mevrouw J. Kamp)
Noord-Holland (mevrouw R. Kruisinga)
Zuid-Holland (mevrouw L. Huizer)
Zeeland (G. van Heukelom)
Noord-Brabant (R. Augusteijn)
Limburg (mevrouw O. Wolfs)
Stadsregio Amsterdam (J. Loggen)
Stadsregio Haaglanden (T. van der Stoep)
Stadsregio Rotterdam (B. Euser)
Genterviewden bij gemeenten
Aalten (mevrouw J. Rigter)
Beesel (G. Ligthart)
Delft (mevrouw L.G. Mulder)
Den Bosch (H. Migchielsen)
Epe (H. Berkhoff)
Goes (mevrouw D. van Ewijk)
Leek (B. Plantsoen)
Lopik (J. Kooijman)
Nootdorp-Pijnacker (L. Suijker)
Roggel (mevrouw M. Kortenhorst )
Rucphen (M. Adriaanse)
Schiedam (mevrouw C. Daskalakis)
Utrecht (mevrouw M. Zoetmulder en mevrouw D. van Dijk)
Zeewolde (mevrouw H. Lodders)
Zwartewaterland (W.J. Meijer)
Genterviewden bij zorgkantoren
Groningen (L. de Robles)
Drenthe/Zwolle/Flevoland (P. van der Lei)
Noord-Holland-Noord (R. van Waterschoot)
Delft/Westland/Oostland (mevrouw S. Goeddoen)
Zuid-Holland-Noord en Amstelland/Meerlanden (H. Spoelstra)
West Brabant (mevrouw K. Bak)
Noord- en Midden-Limburg (H. van Laer)
Amsterdam (mevrouw A. Mateijsen)
Haaglanden (N. Zwinkels)
Genterviewden bij politie
Noord-Holland (S. Loos en R. Pietersma) - Alkmaar
Limburg-Noord (H. Brattinga) - Venlo
Twente (M. Kroezen) - Enschede
Zuid-Holland-Zuid (mevrouw D. Mekel) - Dordrecht
Amsterdam (A. ten Bosch en mevrouw H. Hageman)
Genterviewden, overig
Mevrouw G.E.M. Tielen, Ministerie van VWS
Mevrouw M. Drewes, Ministerie van VWS
N.P. Leverkamp, Ministerie van Justitie
Mevrouw N. Epker-Laverman, Ministerie van Justitie
Mevrouw N. Jonkers, Ministerie van Justitie
Mevrouw M. Vijghem, Ministerie van Justitie
Mevrouw J. Calkoen-Nauta, voorzitter Landelijke Vereniging Kinderrechters
Mevrouw M. Tempelaar, kinderrechter, Breda
R.H.J. de Vries, AG bij het Hof, Amsterdam
R. Janse, Korcakschool, Middelburg
J. van Triest, RMPI, Dordrecht
G. Groothuis, De Radar, Arnhem
J. van Wijngaarden, GGD Nederland, jeugdgezondheidszorg
W. Hilgersom, GGD Midden-Nederland, jeugdgezondheidszorg
Mevrouw G. Heerlink, GGD Noord-Kennemerland, jeugdgezondheidszorg
Mevrouw M. Dijkema, GGD Gooi en Vechtstreek, jeugdgezondheidszorg
Mevrouw H. Buijze, Z.org, jeugdgezondheidszorg
Mevrouw J. de Vries, Z.org, jeugdgezondheidszorg
Mevrouw I. Steinbuch, Z.org, jeugdgezondheidszorg
Mevrouw I. van Weezel, Stichting Kwadraad, Delft
G. Tromp, Zuwe, Maarssen
Feedbackbijeenkomst: Toegang/samenwerking
BJZ Utrecht (mevrouw D. Baerends)
BJZ Drenthe (C. Wierda)
BJZ Gelderland (J. Lomans)
Provincie Zeeland (P. Moerdijk)
Provincie Limburg (P. Boonen)
Provincie Noord-Holland (J. van der Wal)
Gemeente Utrecht (mevrouw D. van Dijk)
Trivium (H. Krachting)
Fentrop de Widdonck (mevrouw V. van Lieshout)
Accare, locatie Groningen (A. Rietveld)
Feedbackbijeenkomst: Financiers/recht op zorg
BJZ Haaglanden?Zuid-Holland (B. Groeneweg)
Provincie Gelderland (mevrouw T. Otte)
Provincie Flevolland (H. Sander)
Provincie Drenthe (P. Voerman)
Pactum (B. Wichman)
Amstelduin (P. van Gerven)
Zorgkantoor Drenthe/Zwolle/Flevoland (P. van der Lei)
Feedbackbijeenkomst: Aansluiting jeugdstrafrechtketen
BJZ Drenthe (mevrouw J. Wiggerink)
Provincie Zuid-Holland (mevrouw A. Pieket)
Politie Zuid-Holland (mevrouw D. Mekel)
BJZ Noord-Holland (E. Lemstra)
BJZ Overijssel (M. Dirksen)
Stadsregio Amsterdam (P. Nota)
Stadsgewest Haaglanden (H. Someringen)
Politie Twente (M. Kroezen)
Politie Amsterdam (A. ten Bosch)
RvdK Den Haag, Zeeland (D. Lont)
RvdK Friesland en Flevoland (J. Hoekstra)
Feedbackbijeenkomst: Voorliggende voorzieningen/multi-probleemgezinnen
BJZ Flevoland (mevrouw G. Bouman)
BJZ Rotterdam (mevrouw J. Vermeer)
Zorgkantoor Nieuwe Waterweg Noord (mevrouw S. Goeddoen)
Provincie Overijssel (H. Kleinmeijer)
Provincie Utrecht (A. Peters)
Bijlage 5 Analyse regionale verschillen
Bevindingen
Op basis van de door provincies en de BJZs ingevulde vragenlijsten is een nadere analyse uitgevoerd naar het bestaan van eventuele regionale verschillen in de vorderingen met de implementatie van de met de Wjz beoogde doelen.
Op basis van de uitslagen op de schriftelijke vragenlijsten zijn scores berekend die een indicatie geven van de mate waarin men is gevorderd met de implementatie van de Wjz. Het gaat dus om scores op basis van door de organisaties (provincies en BJZs) zelf gegeven antwoorden. Voor de analyse werd gebruik gemaakt van de antwoorden op 74 vragen. In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de hierbij onderscheiden themas en het aantal vragen per thema. Voor de analyses werden alle antwoorden op de vragen gedichotomiseerd (1 = gunstiger en 0 = ongunstiger) en op basis hiervan werden scores berekend. Een nadere uitwerking van het berekenen van scores en ordenen van provincies is opgenomen in het rapport met basisgegevens (Baecke, e.a., 2006b).
Tabel: Themas en aantal vragen
Thema Aantal Thema Aantal
Toegang (28)
Mening integratie
Crisis
Integraal hvp
Bureaucratie
Provinciaal beleid
Voorl. voorzieningen (10)
Aansluittaken
Gemeentelijk beleid
Provinciaal beleid
Financiering (12)
Knelpunten
Afspraken
Provinciaal beleid
Strafrechtketen (4)
Provinciaal beleid
Recht op zorg (4)
Provinciaal beleid
Multi-probleemgezinnen (16)
Afspraken signalering
Afspraken cordinatie
Gemeentelijk beleid
Provinciaal beleid
Op basis van 66 vragen is uiteindelijk een totaalscore berekend als maat voor de mate van implementatie van de Wjz. In de definitieve analyses zijn subscores voor de themas recht op zorg en aansluiting jeugdstrafrechtketen (samen acht vragen) buiten beschouwing gelaten, omdat relatief weinig sprake was van een verschil tussen regios op deze themas. Dit kan ook te maken hebben met het feit dat in de vragenlijst voor beide themas slechts vier vragen voorkwamen die zich leenden voor scoring (zie ook bovenstaande tabel).
In onderstaande tabel worden de totaalscores (vier onderwerpen samen) voor de vijftien regios samengevat. De gemiddelde score op basis van de door provincies ingevulde vragenlijsten is 5,4 en op basis van door de BJZs ingevulde vragenlijsten 4,0. Dit betekent dat de mate van implementatie door provincies dus als positiever wordt beoordeeld dan door de BJZs (gemiddeld verschil in score 1,4 oftewel 35% ten opzichte van de gemiddelde BJZ score). Met uitzondering van een provincie scoort elke provincie steeds positiever dan het eigen BJZ. Dus dit beeld is redelijk consistent. Daarom is voor de nadere analyses voor elke regio ook steeds gebruik gemaakt van gemiddelde scores van de provincie en het betreffende BJZ.
Tabel: Totaalscore voor mate van implementatie (n = 15)
Kenmerk Provincie BJZ
Gemiddeld
Laagst
Hoogst
Uit bovenstaande tabel kan voorts worden geconcludeerd dat sprake is van een relatief grote spreiding in de beantwoording Bij de provincies varieert dit tussen een totaalscore van 3,7 en 7,0 en bij de BJZs tussen 2,0 en 5,8. In theorie zou deze score net als een rapportcijfer kunnen variren tussen 0 en 10. Uit deze scoring mag echter weer niet de conclusie getrokken worden dat gemiddeld sprake is van een onvoldoende, omdat de hier gehanteerde systematiek niet is genormeerd. Alleen een relatieve vergelijking tussen regios is mogelijk op basis van deze gegevens.
Bij de interpretatie van deze resultaten moet ook rekening gehouden worden met het feit dat sprake kan zijn van een zekere subjectiviteit bij de beantwoording.
Anderzijds zien wij de spreiding wel terugkomen bij zowel de vragenlijsten van provincies als BJZs. Dit duidt er in ieder geval op dat sprake is van verschillen tussen provincies in de vorderingen die tot nu toe zijn geboekt met de implementatie van de Wjz
In onderstaande tabel staan de rangnummers (1 - 15) vermeld van de vijftien afzonderlijke regios voor de vier afzonderlijke onderwerpen (toegang, financiering aansluiting voorliggende voorzieningen en multi-probleemgezinnen) en de som van deze rangnummers. Deze rangordening heeft dus plaatsgevonden op basis van de gemiddelde uitkomst van provincie en desbetreffende BJZ. De som varieerde tussen 17 rangpunten en 50 rangpunten. Het laagste aantal punten staat in deze voor de regio die volgens de uitslag op de vragenlijst het meest ver is gevorderd met de implementatie van de Wjz. Het tegenovergestelde geldt voor de regio met het
hoogste aantal rangpunten
Deze tabel illustreert goed of een gunstigere totaalscore (som) ook betekent dat sprake is van een gunstigere score op de verschillende onderdelen of met andere woorden of sprake is van een consistent patroon. Er blijkt over het algemeen sprake te zijn van een redelijk consistent beeld, maar er is ook sprake van aanzienlijke verschillen. Bijvoorbeeld de best scorende regio (som = 17) staat gunstiger voortoegang, voorliggende voorzieningen en multi-probleemgezinnen (respectievelijk rangnummer 3,1 en 3), maar niet voor het onderwerp financiering (rangnummer 10).
Omgekeerd scoort de overall ongunstiger scorende regio (som = 38) ongunstig op drie onderwerpen, maar weer wel gunstig op een vierde onderwerp (financiering).
Tabel: Ordening van de 15 regios (4 themas en totaal)
Regio Som Toegang Financiering Voorliggende voorzieningen Multiprobleem gezinnen
A 17 3 10 1 3
B 22 2 3 8 9
C 24 9 8 5 2
D 27 12 6 4 5
E 27 15 5 3 4
F 28 7 4 2 15
G 29 4 1 14 10
H 30 5 13 6 6
I 33 1 14 7 11
J 36 6 9 9 12
K 37 8 15 13 1
L 38 11 2 12 13
M 40 10 11 11 8
N 42 13 12 10 7
O 50 14 7 15 14
Samenvatting
Op basis van de verzamelde informatie zijn de regionale verschillen in de vorderingen met de implementatie van de met de Wjz beoogde doelen vastgesteld.
Zoals in de voorgaande hoofdstukken op onderdelen werd geconstateerd blijkt overall ook dat provincies een positiever beeld hebben over de vorderingen met de implementatie van de Wjz dan de BJZs.
Hoewel de afgenomen vragenlijsten niet bedoeld waren om een rangorde aan te ' E F ! 1 2 9 :
* I K j { : X q ϵϩϩϞϞϞϓvivivivivivivivivivi ht hZ OJ QJ ^J ht h, OJ QJ ^J ht h, 5OJ QJ \^J ht hg OJ QJ ht h)6 OJ QJ ht hA- 5OJ QJ ht hs` OJ QJ ht hA- OJ QJ mH sH ht hA- OJ QJ ht h* OJ QJ ht h* 56OJ QJ ht h* 5OJ QJ ) ' E F g u v
+ , gdA- gd* E 2 M u / N i # 7 q gdA- " : I ] * A W ( J q gdA-
J k ; r * 7 v ! "
&